I SA/Lu 443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, NSA Anna Kwiatek (spr.), Protokolant Referent stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi F. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. I. uchyla: 1. zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] oraz 2. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] oraz 3. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] oraz 4. postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania F. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania F. O. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na 2005 rok. Zaskarżona decyzja jest wynikiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika ARiMR z dnia 16 maja 2006 r. o odmowie przyznania F.O. płatności ONW na 2005 r. Z akt wynika, że decyzja z dnia 16 maja 2006 r. podjęta została w wyniku ustalenia, że część działek rolnych wskazanych we wniosku skarżącego objęta została również wnioskiem innego producenta A.Ś., przy czym skarżący działek tych nie użytkował, a różnica powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej przekroczyła 20%. Ta decyzja doręczona została w dniu 31 maja 2006 r. i skarżący odwołania nie składał. Z akt wynika również, że skarżący pismem z dnia 25 lipca 2007 r. skierowanym do Kierownika ARiMR zwrócił się - w związku z doręczonym mu pismem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 583/07 i "wobec dzisiejszego mojego wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej instancji" - o poinformowanie i ewentualną alternatywną decyzję w tej sprawie. Do pisma zatytułowanego "Podanie- prośba" dołączył kserokopię odpisu zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi w sprawie II SA/Lu 583/07 i odpisu zarządzenia o pouczeniu o prawach i obowiązkach strony w postępowaniu sądowym. F.O. pytał, czy w tej sytuacji lepszym byłoby skierowanie wniosku przez Biuro ARiMR do WSA w L. "o odroczenie rozpatrywania tej sprawy i podjęcia w tej kwestii nowego rozstrzygnięcia", czy też uiszczenie przez niego żądanej wpłaty i oczekiwanie na rozprawę. Prosił o udzielenie jednoznacznej informacji. Powyższe pismo Kierownik ARiMR uznał za wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia [...] wznowił na żądanie strony postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 16 maja 2006 r., a jako podstawę prawną wskazał art.149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej: kpa) W konsekwencji przeprowadzonego w przedmiocie wznowienia postępowania Kierownik ARiMR decyzją z dnia 6 czerwca 2008 r. uchylił swoją decyzję z dnia 16 maja 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2005. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r. orzekł jedynie o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2005. Decyzja ta, wskutek odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 2 lipca 2009 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. Kierownik ARiMR uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 16 maja 2006 r. i odmówił F.O. przyznania płatności ONW na 2005 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie potwierdziły pierwotne ustalenia, iż cześć działek rolnych wskazanych we wniosku była w posiadaniu i użytkowaniu A. Ś., a część nie była uprawiana "przez żadną ze stron konfliktu kontroli krzyżowej" W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F.O. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący niezasadną odmową przyznania płatności ONW na 2005 rok. Przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o pozytywne jej załatwienie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z uwagi na stwierdzoną przez Sąd z urzędu istotną wadliwość wydanych w sprawie decyzji oraz istotną wadliwość postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz granicami rozpoznanej sprawy. Istota uchybień, którymi dotknięte są wszystkie wydane w sprawie rozstrzygnięcia uniemożliwia równocześnie ocenę zasadności zarzutów skargi, gdyż ocena taka byłaby przedwczesna. Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Pamiętać przy tym należy, iż wznowienie postępowania, to instytucja procesowa (nadzwyczajny tryb postępowania) mająca na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta bowiem z domniemania prawidłowości, a jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 kpa, co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych. Przepisy kpa nie określają wprost wymogów, jakie musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania. Tym samym należy odwołać się do zasad ogólnych wszczęcia postępowania w postępowaniu zwykłym, zwłaszcza do wymogów formalnych podania zdefiniowanych w art. 63 kpa. Zgodnie z § 2 tego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zważając zatem na charakter instytucji wznowienia postępowania, to strona musi określić w sposób wyraźny przedmiot żądania oraz wskazać co najmniej jedną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 kpa. Wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana, zwłaszcza, że w tym postępowaniu organ administracyjny jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu o wznowienie postępowania, a podana przez nią podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Dlatego też w razie jakichkolwiek wątpliwości w tej sprawie, organ administracyjny zobowiązany jest zwrócić się do strony, by sprecyzowała swoje żądanie, a także by uzupełniła podanie o inne niezbędne, wymagane prawem elementy. Jak wynika z akt sprawy pismo skarżącego z dnia 25 lipca 2007 r. zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika ARiMR z dnia 16 maja 2006 r. o odmowie przyznania płatności ONW na 2005 r. W ocenie Sądu taka interpretacja powyższego pisma jest co najmniej przedwczesna. Z pisma tego nie wynika bowiem, aby było ono wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. W ocenie Sądu, z pisma tego wynika jedynie, iż skarżący wnosił o udzielenie porady w związku z zawisłym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowaniem w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 583/07 i otrzymanym wezwaniem do uiszczenia wpisu od skargi, stąd pismo to mogło mieć związek tylko ze sprawą objętą skargą w tej właśnie sprawie. Jak ustalono z urzędu, sprawa II SA/Lu 583/07 dotyczyła skargi F.O. na decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] uchylającą decyzję Kierownika ARiMR w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości. Wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. WSA w Lublinie oddalił skargę w przedmiotowej sprawie. Orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 21 października 2007 r. W ocenie Sądu, z samego sformułowania zawartego w piśmie: "w związku z pismem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca br, Sygn. akt II SA/Lu 583/07 i wobec dzisiejszego mojego wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej instancji proszę o poinformowanie i ewentualną alternatywną decyzję w tej sprawie,..." nie można wyprowadzić wniosku, iż wolą skarżącego było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika ARiMR z dnia 16 maja 2006 r., a tym bardziej, że podstawę wznowienia stanowiła przesłanka, wskazana przez organ w postanowieniu wzowieniowym - art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który ją wydał. Organ orzekający nie ma prawa domniemywać woli wnioskodawcy, zarówno co tego w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie, jak i tego jaka jest podstawa jego żądania. W związku z treścią pisma z dnia 25 lipca 2007 r. organ powinien zwrócić się do skarżącego, w trybie art. 64 § 2 kpa, by określił i ewentualnie sprecyzował swoje żądanie. Organ powinien przy tym działać z zachowaniem zasady dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa) oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Organ powinien też mieć na względzie, że nawet przy wskazaniu przez stronę przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w pierwszym rzędzie należy ocenić, stosownie do art. 149 § 2 kpa, czy faktycznie istnieją przyczyny wznowienia postępowania wskazane przez stronę. Dopiero wskazanie ustawowej podstawy wznowienia pozwala na wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. W przeciwnym razie zastosowanie ma art. 149 § 3 kpa. Ponadto decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania powinna zawierać uzasadnienie co do faktu, czy zaistniały podstawy wznowienia postępowania, bo to ustalenie determinuje ewentualną treść - odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) lub - uchylenia decyzji dotychczasowej i orzeczenia o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). W żadnej z wydanych w niniejszej sprawie decyzji (łącznie 6 decyzji) organy nie rozważyły zaistnienia podstaw wznowienia postępowania, a z ich uzasadnień i akt sprawy wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 16 maja 2006 r. przeprowadzono ponowne postępowanie wyjaśniające, co przy naruszeniu art. 147 kpa prowadziło do naruszenia art. 16 § 1 kpa. Z tych względów uznać należało, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostało z naruszeniem art. 149 § 1 w związku z art. 147 kpa, a zaskarżona decyzja i decyzje ją poprzedzające z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę powyższe wskazania i stanowisko prawne, a także uwarunkowania do merytorycznego rozpatrywania sprawy płatności ONW na 2005 r. Stwierdzone uchybienia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzających oraz postanowienia, wskazanych w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 ppsa.