I SA/Lu 458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek - uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Prezes Z. U. S. (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z [...] czerwca 2020 r. odmawiającą A. K. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy (składki) za marzec, kwiecień, maj 2020 r. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. A. K. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy (składki) za marzec, kwiecień, maj 2020 r. W tym wniosku A. K. wykazał przychód za marzec 2020 r. w wysokości [...] zł, który był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W tych okolicznościach organ stwierdził, że A. K. nie przysługuje wnioskowane zwolnienie z obowiązku opłacania składek stosownie do art. 31zo ust. 2, ust. 4, art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). A. K. (skarżący) w skardze na powyższą decyzję organu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie formułował konkretnych zarzutów. Argumentował, że w wyniku zmiany stanu prawnego wnioskowane zwolnienie przysługuje również płatnikom, których przychód był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., ale ich dochód był niższy niż [...] zł. Natomiast w marcu 2020 r. dochód skarżącego wyniósł [...] zł. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja organu z [...] czerwca 2020 r. przedstawiona sądowi przez organ, odmawiająca skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, nie jest podpisana i nie zawiera żadnej adnotacji dotyczącej jej podpisania. W odpowiedzi na wezwanie sądowe, skarżący przedstawił decyzję organu z [...] czerwca 2020 r., która także jest pozbawiona podpisu i jakiejkolwiek wzmianki o jej podpisaniu. Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że dysponował omawianą decyzją z [...] czerwca 2020 r., która również nie zawierała podpisu. Jednocześnie pełnomocnik organu nie potrafił konkretnie stwierdzić czy, kto i w jaki sposób podpisał tę decyzję. W stanie prawnym obowiązującym [...] czerwca 2020 r. art. 14 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U.2020.256 ze zm. - K.p.a.) stanowił, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2019.700 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej (art. 14 § 1). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U.2019.123 ze zm.) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2). Następnie według art. 107 § 1 K.p.a. w analizowanym stanie prawnym ([...] czerwca 2020 r.) decyzja zawiera między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (art. 107 § 1 pkt 8). Natomiast art. 393 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym [...] czerwca 2020 r. mówił o tym, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób (art. 393 § 1). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera: 1) informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (art. 393 § 2). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo (art. 393 § 3). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego (art. 393 § 4). W przytoczonym stanie prawnym, obowiązującym [...] czerwca 2020 r., wyłącznie zapis w brzmieniu "z upoważnienia Prezesa Z. U. S.", jaki został umieszczony pod uzasadnieniem decyzji wydanej [...] czerwca 2020 r., nie stanowi jej podpisu ani zamiennika podpisu, ani też informacji o złożonym podpisie wymaganych przez ustawodawcę. Zatem kwestia podpisania decyzji organu z [...] czerwca 2020 r. wymaga rzetelnego wyjaśnienia przez organ. W tym celu organ ma obowiązek jednoznacznie ustalić, w jakiej formie doszło do wydania tej decyzji, w następstwie, jakie prawne reguły były przewidziane dla jej podpisania oraz wprowadzenia do obrotu prawnego, czy wszystkie one zostały dochowane w realiach analizowanego postępowania administracyjnego. Pismo pozbawione podpisu, zamiennika podpisu bądź adnotacji o podpisie wymaganych przez ustawodawcę - w świetle prawa - nie jest bowiem decyzją, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie kształtuje sytuacji prawnej adresata takiego pisma i nie otwiera toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego zagadnienia o charakterze formalnym i jednocześnie o pierwszorzędnym znaczeniu dla wyniku sprawy, należy zatrzymać się na merytorycznym argumencie organu. Od 18 kwietnia 2020 r. (Dz.U.2020.695) art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 stanowi, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266 ze zm.), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Następnie od 16 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) ustawodawca wprowadził do art. 31zo ustawy COVID-19 ust. 2a i 2b, w myśl których: - na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2, za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i: 1) przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. oraz 2) dochód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż [...] zł (ust. 2a); - na wniosek płatnika składek będącego przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r" jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1: 1) nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. albo 2) był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. oraz dochód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż [...] zł (ust. 2b). W świetle przytoczonych rozwiązań prawnych istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że wniosek skarżącego obejmował zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okresy od marca do maja 2020 r. Tymczasem organ nie poinformował skarżącego wyczerpująco o przesłankach wnioskowanego zwolnienia. Następnie w motywach kontrolowanej decyzji całkowicie przemilczał przytoczoną nowelizację. Nie przeanalizował ani jej brzmienia, ani znaczenia dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Jeśli, zdaniem organu, odnotowana wyżej zmiana stanu prawnego w żaden sposób nie ukształtowała sytuacji prawnej skarżącego, wówczas organ miał obowiązek przedstawić konkretne argumenty, przemawiające za takim zapatrywaniem. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, do przyjmowania za organ określonej argumentacji faktycznej i prawnej. Na gruncie stosowania przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania składek Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że prawidłowe, zgodne z obowiązującymi regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania, wynikającego z art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), realizowanego poprzez art. 107 § 1 pkt 6, § 3 tej ustawy. Zatem w obowiązującym stanie prawnym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na art. 9 K.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył przy tym, że obowiązek organu z urzędu udzielania stronie informacji obejmuje cały tok postępowania od jego wszczęcia do zakończenia. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Natomiast wyłącznie oczekiwanie przez organ na inicjatywę strony narusza art. 9 K.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. W następstwie złożenia omawianego wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić stronie wnioskującej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych istotnych z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia i poinformować stronę, jakich konkretnie dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Bierność organu w omawianym zakresie narusza także art. 79a § 1 K.p.a., stanowiący o konieczności informowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; o przesłankach, które strona powinna spełnić, aby uzyskać oczekiwane zwolnienie (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 545/21, I GSK 471/21, I GSK 496/21, I GSK 502/21, I GSK 500/21, I GSK 495/21, I GSK 627/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, które w przytoczonym zakresie są w pełni adekwatne do okoliczności, w jakich organ wydał kontrolowaną decyzję). Jeżeli natomiast organ nie wypełnił swoich ustawowych obowiązków, to w konsekwencji z własnych zaniechań nie może zasadnie wyprowadzać negatywnych skutków dla strony. Stanowią o tym konstytucyjne standardy obowiązującego porządku prawnego przewidziane w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W dalszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyjaśni w pierwszej kolejności czy pismo z [...] czerwca 2020 r. nazwane decyzją, odmawiające skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, jest decyzją z punktu widzenia ustawowych wymogów, czy weszło do obrotu prawnego w sposób ustawowo przewidziany dla decyzji. Dopiero w dalszej kolejności organ wyjaśni istotę sprawy zgodnie ze standardami konstytucyjnymi i ustawowymi dotyczącymi prowadzenia postępowania administracyjnego. Przeanalizuje przesłanki wnioskowanego zwolnienia, biorąc pod uwagę ich treść, systemowe powiązania oraz przypisany im cel. Z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).