I SA/Lu 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Kamil Rutkowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje adwokatowi K. H. K. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...] złotych [...]), w tym VAT. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. W. (dalej: skarżący) na zawiadomienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) o pozostawieniu bez rozpoznania podania skarżącego z dnia 18 października 2016 r. w przedmiocie umorzenia kosztów upomnienia. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy: Podaniem z dnia 18 października 2016 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] "O umorzenie idiotyzmu z tytułu wykonawczego [...] z [...] (...) tzn. kwoty [...]zł odsetek od umorzonych kwot zaległości za niezabierane śmiecie i bez decyzji (...)". Kwota ta dotyczy kosztów upomnienia należnych Wójtowi Gminy jako wierzycielowi, związanych z dochodzonymi opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pismem z dnia 20 października 2016 r. Wójt wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego podania poprzez jego uzupełnienie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania o: opłatę skarbową, sporządzenie protokołu o stanie majątkowym, przedłożenia do oględzin wszelkich dowodów obrazujących aktualną sytuację finansową, majątkową i rodzinną, inne dokumenty potwierdzające zasadność złożonego wniosku. Wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 21 października 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 22 października 2016 r. wskazał, że nie spełnia warunków do wydania decyzji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podniósł, że jego sytuacja życiowa znana jest w OPS [...], w tym fakt zajęcia komorniczego. Stwierdził, że jest emerytem z grupą inwalidzką, żyjącym w skrajnym ubóstwie, ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, że z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni braków wniosku pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zawiadomienie doręczono skarżącemu w dniu 9 listopada 2016 r. W dniu 15 listopada 2016 r. skarżący złożył w Kolegium zażalenie "Na niezałatwienie wniosku z 18.10.16 w sprawie umorzenia kwoty [...]zł". W uzasadnieniu zażalenia wskazał m.in. że wymienionych w wezwaniu Wójta rzeczy nie posiadał i nie posiada, a organ sam może je zdobyć. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Kolegium w badanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym, tj. brak w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną. Kolegium wyjaśniło przy tym, że skarżącemu przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego Z. W. podniósł, że jego zażalenie z 15 listopada 2016 r. dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie kwoty upomnienia. Skarżący podkreślił, że każda sprawa z wniosku złożonego do organu powinna zakończyć się wydaniem decyzji lub innego aktu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wniosek skarżącego z dnia 18 października 2016 r., pomimo jego nieprecyzyjności, został przez organ I instancji zakwalifikowany jako wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji jako podstawę procedowania organ przyjął przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z mocy odesłania zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 i art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm.). Dostrzegając braki formalne wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji wezwał skarżącego do ich usunięcia, pod rygorem pozostawienia podania (wniosku) bez rozpatrzenia. Ponieważ odpowiedź skarżącego w ocenie organu nie usuwała braków formalnych wniosku, pismem (zawiadomieniem) z dnia 7 listopada 2016 r. Wójt pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Zgodność z prawem tych czynności Wójta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w badanej sprawie, ze względu na granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżenia – postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia. Skoro jednak organy przyjęły taką podstawę procesową rozpoznania wniosku skarżącego, obowiązane były konsekwentnie do niej się stosować. W odpowiedzi na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, skarżący złożył w dniu 15 listopada 2016 r. pismo określone jako: "Zażalenie na niezałatwienie wniosku z 18.10.2016 r. w sprawie umorzenia kwoty 11,60 zł (...)". Z zaskarżonego do sądu postanowienia z dnia [...] r. wynika, że Kolegium potraktowało pismo skarżącego jako zażalenie na czynność materialno-techniczną w postaci zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Kierując się taką interpretacją Kolegium uznało zażalenie za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, uznając, że brak jest przedmiotu zażalenia, bowiem przedmiotem zażalenia może być postanowienie, nie zaś czynność materialno-techniczna. O ile wywód Kolegium w tym ostatnim fragmencie jest trafny i opiera się na stanowisku zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2), o tyle błędna w ocenie sądu jest interpretacja treści pisma skarżącego, wniesionego w dniu 15 listopada 2016 r. Błąd ten ma kluczowe znaczenie w sprawie. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wspieranych poglądami doktryny (zamiast wielu por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 69 i 305-308), panuje pogląd, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę ograniczonego formalizmu, w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet, strona postępowania może nie mieć należytej wiedzy prawnej co do właściwego zastosowania odpowiednich procedur, zaś organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W konsekwencji, zgodnie z utrwalonymi już poglądami orzecznictwa żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie tylko na podstawie tytułu pisma czy wskazanej podstawy prawnej, która może być błędna (por. wyr. NSA z 2 marca 1987 r., III SA 92/87, LEX nr 1687481). O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z 17 września 1992 r., III SA 949/92, LEX nr 1688562). Wywiązanie się z obowiązków należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz stania na straży praworządności, wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wymaga prawidłowej oceny rzeczywistej treści podania złożonego przez stronę, w celu udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających zapobiec poniesieniu przez stronę szkody na skutek nieznajomości prawa. Choć bowiem to strona określa w swym podaniu, o co wnosi, to jednak obowiązkiem organu rozpatrującego to podanie jest prawidłowe odczytanie jego treści w kontekście powoływanych przez stronę okoliczności faktycznych, bez kierowania się wyłącznie oznaczeniem takiego podania. Jeżeli przy tym przeprowadzona analiza podania wskazuje, że zawiera ono informacje mogące mieć istotny wpływ dla prawidłowego biegu toczącego się postępowania, obowiązkiem organu wynikającym z przytoczonego art. 9 k.p.a. jest uściślenie wniesionego podania (wyrok WSA w Kielcach z 7 grudnia 2016 r., II SA/Ke 812/16). Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpatrzenia, ochronę prawną strony postępowania gwarantuje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu (por. powoływana uchwała NSA z 3 września 2013 r.). Skoro jednak czynności organu prowadzone są w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, strona przed wniesieniem skargi do sądu zobowiązana jest skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia, w postaci zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.; od 1 czerwca 2017 r. – ponaglenia). Taki obowiązek wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Okoliczności wniesienia i treść pisma skarżącego wniesionego do Kolegium w dniu 15 listopada 2016 r. nie dają w ocenie Sądu podstaw do twierdzenia, że wolą skarżącego było wniesienie zażalenia na czynność materialno-techniczną pozostawienia podania (wniosku) bez rozpatrzenia. Wręcz przeciwnie, treść wskazuje zdecydowanie na zamiar wniesienia zażalenia na bezczynność wyrażającą się w nierozpatrzeniu wniosku. Fakt, że skarżący w piśmie zawarł sformułowanie: "zażalenie na niezałatwienie", zamiast bardziej bezpośredniego określenia: "zażalenie na bezczynność" niczego nie zmienia, bowiem – zgodnie z powoływanym wyżej utrwalonym orzecznictwem – decydujące znaczenie ma treść wniosku, a nie jego tytuł czy podstawa prawna (lub jej brak). Trudno też uznać sformułowanie użyte przez skarżącego za nieprawidłowe i wątpliwe co do treści, skoro taką terminologią posłużył się sam ustawodawca w tekście art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie składania zażalenia (sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Ponadto, jeśli Kolegium miało uzasadnione wątpliwości co do woli skarżącego, powinno było wezwać go do wyjaśnienia charakteru i istoty pisma. W tej sytuacji dokonana przez Kolegium kwalifikacja pisma skarżącego wniesionego w dniu 15 listopada 2016 r. była błędna i sprzeczna z brzmieniem art. 37 k.p.a. w stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Rozstrzygnięcie Kolegium narusza zasadę informowania stron, w tym czuwania by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także zasadę prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez wadliwą interpretację oświadczeń procesowych składanych przez skarżącego, bez podjęcia czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej jego woli. Uchybienia te oznaczają naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji orzeczenia Sądu obowiązkiem Kolegium będzie ponowne przeanalizowanie treści pisma skarżącego wniesionego w dniu 15 listopada 2016 r., pod kątem możliwości zakwalifikowania jako zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Ponadto skarżący nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).