I SA/Lu 460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Halina Chitrosz,, WSA Małgorzata Fita (spr.), Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o przyznaniu R. A. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu podał, że w dniu 15 maja 2009 r. R. A. (dalej – skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności do następujących pakietów: rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone w okresie przestawiania na powierzchni 2,55 ha; ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 2,55 ha. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Decyzją tą przyznano Stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 690,00 zł z tytułu realizacji pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach za powierzchnię 1,38 ha oraz odmawiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone w okresie przestawiania. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z wynikami przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli na miejscu, w trakcie której ustalono, że działka skarżącego ma mniejszą powierzchnię od zadeklarowanej we wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy podał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uregulowane zostały w przepisach § 2 ust. 1, § 8 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1-6, 8 § 13 i § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262, ze zm. – dalej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.) wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.). Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że w złożonym w dniu 15 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji następujących pakietów: - rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone w okresie przestawiania (wariant 2.4) na powierzchni 2,55 ha; - ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (wariant 3.1) na powierzchni 2,55 ha. Realizację powyższych pakietów skarżący zadeklarował na działce rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej o numerze 609, znajdującej się w województwie [...], powiat [...], gmina[...], obręb [...]. Odnosząc się do wniosku w części dotyczącej rolnictwa ekologicznego, organ odwoławczy wskazał, że z przepisów art. 4 ust. 1, art 7 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r., o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 r., Nr 116 poz. 975 ze zm.) wynika m.in., że jednostki certyfikujące przekazują do dnia 31 października każdego roku Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykaz producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu za ten rok. W wykazie jednostki certyfikującej [...] sp. z o.o., który na podstawie powyższych przepisów wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w [...], nie zostało potwierdzone, iż skarżący prowadzi produkcję rolną zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Tym samym płatność z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone w okresie przestawiania (wariant 2.4) została stronie odmówiona. Dalej organ podał, że kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie kryteriów kwalifikacji ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności w celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich zawarte zostały w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 roku, ze zm. – dalej rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. W oparciu o powyższy przepis, przeprowadzona została w dniu 3 sierpnia 2009 r. przez inspektorów terenowych wykonawcy zewnętrznego [...] Sp. z o.o. kontrola na miejscu. Z protokołu tej kontroli wynika, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej (2,55 ha) jest większa od powierzchni stwierdzonej (2,16). Konsekwencją stwierdzonej nieprawidłowości było zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności o 0,39 ha (z 2,55 ha do 2,16 ha). Różnica między powierzchnią zadeklarowaną stanowi 18,06 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Powyższa niezgodność, w ocenie organu powoduje konieczność zastosowania sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r. str. 74, ze zm.), co oznacza przyznanie skarżącemu płatności do pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 1,38 ha w kwocie 690,00 zł. Odnosząc się do zarzutu strony podniesionego w złożonym odwołaniu, dotyczącego braku obecności podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. A zatem, skoro kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie, jej niezapowiedziany charakter zapewnia jednocześnie jej skuteczność, gwarantując bowiem zastanie przez kontrolerów gruntów rolnych wnioskodawcy w stanie wolnym od podjętych w ostatniej chwili prac rolnych w celu ukrycia ewentualnych wcześniejszych zaniedbań i bezczynności producenta. Organ wskazał również, że skarżący co prawda nie był obecny podczas kontroli na miejscu, miał jednak możliwość zapoznania się z wynikami kontroli i wniesienia ewentualnych uwag. Kopia raportu została przekazana stronie listem poleconym dnia 20 sierpnia 2009 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń co do przeprowadzonej kontroli na miejscu. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie ponownej kontroli, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że kontrole na miejscu przeprowadzane są z urzędu. Strona nie może zatem w sposób prawnie skuteczny domagać się przeprowadzenia takiej kontroli, czyli nie ma roszczenia w tym zakresie. Szczegółowa analiza protokołu z czynności kontrolnych wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Nie stwierdzono żadnych uchybień w tym zakresie. Strona nie wykazała w żaden sposób, na czym polegać miały, w jej ocenie, nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli, nie przedstawiła także żadnego dowodu wskazującego, że ustalenia kontroli są nieprawidłowe. Od powyższej decyzji organu odwoławczego R. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że błędne jest twierdzenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż wielkość jego działki, na którą otrzymuje dopłaty wynosi 2,16 ha. Oświadczył, że posiada działkę o całkowitej powierzchni 2,88 ha, a jego deklarowana powierzchnia do przyznania płatności wynosi 2,55 ha, ponieważ na pozostałej powierzchni działki rośnie las. Wnioski o dopłaty unijne na powyższą działkę składa od 2005 roku na powierzchnię 2,55 ha i coroczne kontrole na tej działce zawsze się zgadzały z tym co deklarował. Jako dowód załączył kopię raportu z kontroli na miejscu z 2008 roku. Pomiar jego działki w 2009 r. nie był pierwszym jej pomiarem – poprzednie cztery kontrole przeprowadzone przez specjalistów wyznaczonych przez ARiMR potwierdzały wielkość działki na 2,55 ha. Ostatnia i jedyna kontrola szacuje działkę na 2,16 i nie ma potwierdzenia w rzeczywistości. Skarżący podkreślił przy tym, że kontrole zawsze odbywały się bez jego obecności. W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2010 r. R. A. poinformował, że również kontrola na miejscu dokonana na jego działce w 2010 r. potwierdziła, że obejmuje ona powierzchnię 2,55 ha. Do pisma skarżący dołączył kserokopię protokołu z kontroli. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia związana z wielkością działki rolnej wymienionej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności. Zgodnie z deklaracją skarżącego podaną we wniosku, działka ta obejmuje obszar 2,55 ha, natomiast z pomiarów dokonanych w trakcie kontroli na miejscu wynika, że ma ona 2,16 ha. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie kwalifikacji ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności zawarte zostały w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004. W art. 30 ust. 1 – 3 tego rozporządzenia prawodawca wspólnotowy ustanowił sposób określania podczas czynności kontrolnych powierzchni działki rolnej. W art. 30 ust. 4 wskazał, że warunki kwalifikujące działki rolne do pomocy weryfikuje się za pomocą wszelkich właściwych środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymagane są dodatkowe dowody. O raportach z przeprowadzanych kontroli stanowi natomiast art. 28 rozporządzenia. W myśl art. 28 ust. 2, rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. W rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odnosząc się do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że skarżący co prawda nie był obecny podczas kontroli na miejscu, miał jednak możliwość zapoznania się z wynikami kontroli i wniesienia ewentualnych uwag. Kopia raportu została przekazana stronie listem poleconym dnia 20 sierpnia 2009 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń co do przeprowadzonej kontroli na miejscu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżący oświadczył, iż nie otrzymał kopii protokołu z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. Z akt sprawy również nie wynika, by ten dokument został mu doręczony. Brak jest w nich potwierdzenia odbioru raportu, a do kopii protokołu dołączone jest jedynie potwierdzenie nadania i to z datą 17 września 2008 r. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby skarżący mógł przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zgłosić zastrzeżenia co do przeprowadzonych pomiarów jego działki czy dowodzić w swojej sprawie, do czego miał prawo w świetle cytowanych wyżej uregulowań. Niezależnie od powyższego, w aktach sprawy znajduje się notatka pracownika organu opatrzona datą 31 lipca 2009 r., w której odnotowano, iż weryfikacja powierzchni działki skarżącego, której dotyczył wniosek (nr 609), potwierdzała kolejno w latach 2005 – 2009, że obejmuje ona powierzchnię 2,55 ha. Z akt sprawy wynika ponadto, że na działce zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku pomocowym znajduje się łąka oraz las – a zatem uprawy wieloletnie oraz, że granice działki są niewidoczne. Powierzchnię 2,55 ha potwierdziła też (co prawda przeprowadzona już po wydaniu decyzji w tej sprawie), kontrola na miejscu przeprowadzona w 2010 r. Tym samym, wskazane dokumenty, którymi dysponował organ i okoliczności podane w toku postępowania sądowego poddają w wątpliwość wynik kontroli na miejscu dokonanej w 2009 r. Trudno bowiem uwierzyć, że łąka i las położone na jednej działce mogą z roku na rok zmieniać swoje powierzchnie względem siebie i, że takie zmiany mogłyby pozostać niezauważone w trakcie przeprowadzanych kontroli. Podane wyżej względy pozwalają na uznanie, że organy administracji naruszyły w niniejszej sprawie przepisy postępowania, określone w art. 28 ust. 2 i 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzupełni postępowanie poprzez doręczenie skarżącemu protokołu z kontroli a oceniając, czy wniosek o przyznanie płatności jest poprawny pod względem faktycznym odniesie się do zastrzeżeń skarżącego i wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.