I SA/Lu 482/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Lu 482/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Zakład [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.dalej: ustawa COVID-19), umorzył postępowanie w sprawie wniosku M. S. – M. z 29 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie płatnika ustalono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek. M. S. – M. złożyła skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wniosła o jej zmianę w całości i rozpatrzenie wniosku pozytywnie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jako płatnik spełniła wszystkie wymagania ustawowe do przyznania jej zwolnienia i złożyła wniosek w dniu 29 kwietnia 2020 r. W okresie składkowym nie dokonała wpłaty. Nadpłata, która została uznana jako opłacenie składek w kwietniu 2020 r. powstała z wpłat dokonanych z wcześniejszego okresu działalności i nie powinna wpływać na rozpatrywanie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności w okresie kryzysowym związanym z pandemią COVID- 19, tym bardziej w sytuacji wprowadzenia obostrzeń zakazujących całkowitego prowadzenia działalności w tym czasie. Skarżąca wskazała też, że nie wiedziała o powstaniu nadpłaty, zadysponowałaby bowiem nią w sposób dla siebie korzystny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w decyzji. Podniósł, że wniosek o zwolnienie może dotyczyć wyłącznie nieopłaconych należności z tytułu składek. Pomimo pouczenia (przez co organ zrealizował obowiązek z art. 9 k.p.a.), skarżąca nie ubiegała się o zwrot nadpłaty, dlatego nadpłacona należność została zaliczona, zgodnie z art. 24 ust. 6c ustawy z dnia 13 październik 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266, dalej u.s.u.s.) z urzędu na poczet zaległych lub bieżących składek, a w razie ich braku – na poczet przyszłych składek, chyba że płatnik składek złoży wniosek o zwrot składek, z zastrzeżeniem ust. 6c i 8d. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2021 r. organ wskazał, że z urzędu ponownie rozpoznał wniosek skarżącej i zwolnił ją z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. w wysokości kwot wskazanych w deklaracji za kwiecień 2020 r. Zarządzeniem z dnia 19 listopada 2021 r. skarżąca wezwana została przez Sąd do wskazania, czy wobec nowo ujawnionych okoliczności (przyznanie jej ulgi) cofa skargę w sprawie. Nie zareagowała jednak na powyższe wezwanie. W odpowiedzi na wezwanie organ złożył natomiast załączniki do pisma z dnia 23 lutego 2021 r., wcześniej jedynie w piśmie tym wymienione. Wśród nich przedłożono pismo organu z dnia 24 września 2021 r. skierowane do M. S. – M., z treści którego wynika, że – po ponownym przeanalizowaniu jej wniosku – została ona zwolniona z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w kwocie [...]zł, tj. zgodnie z deklaracją i stanem konta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z przedłożonych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynika, że skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19 w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., o którym mowa w art. 31zo ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19. Wniosek wpłynął do Zakładu dnia 29 kwietnia 2020 r. Został on uwzględniony co do dwóch okresów rozliczeniowych (marca i maja), natomiast odnośnie do kwietnia wydano decyzję umarzającą postępowanie z uwagi rozliczenie należności z tytułu składek nadpłatą powstałą na koncie płatniczki z poprzednich okresów rozliczeniowych, z czym skarżąca się nie zgodziła. Wskazała, że nie została o tym powiadomiona, a liczyła że nadpłata zostanie rozliczona na poczet przyszłych należności. Taki stan sprawy wynika z akt na datę wydania zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Takie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej kończy je bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku inicjującego postępowanie, na skutek wystąpienia przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej. Umarzając postępowania organ administracji publicznej komunikuje stronom zakończenie prowadzonego postępowania bez jego rozstrzygnięcia co do istoty. Od bezprzedmiotowości postępowania wywołanej podstaw prawnych i faktycznych, odróżnić należy bezzasadność żądania. Jest to sytuacja, w której żądanie nie może być uwzględnione, ponieważ nie zostały spełnione określone w przepisach warunki (przesłanki) do uwzględnienia wniosku. W takim przypadku należy wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 104 § 1 k.p.a., rozstrzygającą sprawę co do istoty, wyjaśniając powody odmowy uwzględnienia żądania. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Nie odpadła bowiem podstawa prawna żądanej ulgi, a płatniczka nie zrezygnowała z ubiegania się o wsparcie finansowe. Stan prawny również nie stał na przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu zgłoszonego przez płatniczkę wniosku. Podnoszone przez organ argumenty stanowią co najwyżej o niezasadności merytorycznej wniosku (choć w realiach badanej sprawy tak również nie jest, o czym poniżej), a zatem w żadnym razie nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia formalnego, jakie zapadło w sprawie. Art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (a należy podkreślić, że rzeczą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego postanowienia na podstawie akt sprawy, a zatem w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jego wydania) stanowił, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W świetle tego przepisu, powoływana przez organ okoliczność stanowi o niespełnieniu jednego z warunków zwolnienia, co – jak już wskazano – co do zasady i w oderwaniu od szczegółowych realiów badanej sprawy - powinno skutkować decyzją odmowną, o jakiej mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19, a nie decyzją o umorzeniu postępowania. Zakład powinien zatem wydać decyzję merytoryczną i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić ewentualnie powody nieuwzględnienia wniosku (jeśli w istocie uznawał, że brak jest podstawy do zwolnienia), a nie powody braku procedowania w jego przedmiocie. Jak już powiedziano, kontrolowana decyzja nie zawiera również należycie sporządzonego uzasadnienia, które odpowiadałoby wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W nawiązaniu do wskazanej podstawy umorzenia postępowania nie wskazuje, na jakiej podstawie organ stwierdził, że składki za kwiecień 2020 r. zostały opłacone. Fakt zaliczenia nadpłaty wynika nie z treści decyzji, ale z odpowiedzi na skargę, która – jako pismo procesowe – nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Ze stanowisk stron wynikało, że płatniczka złożyła wniosek o udzielenie ulgi w opłacaniu należnych składek m. in. za kwiecień 2020 r., bez opłacenia tych należności. Zakład na skutek podjętych czynności uznał składki za opłacone, poprzez zaliczenie na ich poczet nadpłaty, jaką stwierdził na jej koncie. Jakkolwiek organ dołączył do akt rozliczenie wpłat na koncie płatniczki za 2019 r. (pismo bez wskazanej daty) i wyjaśnił, że w styczniu 2021 r. doręczył je skarżącej, to jednak skarżąca podniosła w skardze, że nie miała wiedzy o istnieniu nadpłaconej kwoty. Stwierdziła, że gdyby wiedzę taką posiadała, zadysponowałaby nadpłatą w odpowiedni dla niej sposób. Ma to istotne znaczenie, bowiem Z. nie przedstawił dowodu doręczenia pisma, ani też (poza twierdzeniem pełnomocnika) nie dowiódł, że pismo to zostało w rzeczywistości sporządzone i wystosowane do płatniczki w styczniu 2021 r. Z pisma wynika też wyłącznie ogólne stwierdzenie na temat sposobu rozliczenia kwoty nadpłaty (na poczet bieżących należności, chyba że płatniczka wniesie o zwrot nadpłaty). W żadnym razie w piśmie tym organ nie dokonuje rozliczenia stwierdzonej nadpłaty na składki za kwiecień 2020 r., ani też rozwiązania takiego nie sugeruje się. W odpowiedzi na skargę organ powołał art. 24 ust. 6a-c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.), zgodnie z którym nienależnie opłacone składki podlegają zaliczeniu przez Zakład z urzędu na poczet zaległych lub bieżących składek, a w razie ich braku – na poczet przyszłych składek, chyba że płatnik składek złoży wniosek o zwrot składek, z zastrzeżeniem ust. 6c, 8 i 8d. Nawet przy założeniu, że organ – jak sam twierdzi - poinformował skarżącą o tym, że posiada ona nadpłatę i ma prawo do jej zwrotu (dopełniając obowiązkowi z art. 24 ust. 6b u.s.u.s.), to już nie sposób stwierdzić, że organ dopełnił obowiązku informacyjnego co do sposobu zaliczenia tej nadpłaty. Nie wystosował bowiem do skarżącej jakiegokolwiek pisma z informacją, na które należności składkowe nadpłata została zaliczona. Ma to szczególne znaczenie w sprawie zważywszy na fakt, że wymagalność składek za kwiecień 2020r. przypadała – jak wskazuje sam organ – w maju 2020 r., zaś wniosek strony o zwolnienie z obowiązku zapłaty został złożony wcześniej – w dniu 29 kwietnia 2020r. Okoliczność ta w sposób oczywisty winna zostać uwzględniona przez organ decydujący o rozliczeniu nadpłaty, bowiem możliwość zaliczenia pojawiła się dopiero w toku trwającego postępowania w przedmiocie udzielenia ulgi. Organ winien też rozważyć stanowisko prezentowane przez judykaturę co do wykładni zawartego w przepisie art. 31 zo ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 pojęcia "składki nieopłacone". Według tych judykatów, czynności zaliczenia nadpłaty nie można w prosty sposób utożsamić z pojęciem opłacenia składek, ponieważ w zachowaniu płatnika nie można dopatrzeć się celowego działania w tym zakresie (tak np. w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IIII SA/Po 456/20, WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2021r., sygn. akt I SA/Rz 642/21). Zaliczenie nadpłaty nie jest zatem tym samym co opłacenie składek, choć pod względem zobowiązania publicznoprawnego prowadzi do tożsamego skutku braku zaległości w określonej wysokości. Zaliczenie nadpłaty jest wynikiem odpowiednich czynności podjętych przez Zakład, a nie płatnika składek, który – jeśli dodatkowo pozostaje nieświadomy istnienia nadpłaty – pozbawiony jest jakiegokolwiek wpływu na jej treść. Artykułowane przez skarżącą stanowisko stanowi tego jasne potwierdzenie. Jak bowiem stwierdziła, nie opłaciła ona składek za kwiecień 2020 r., a o istnieniu i zaliczeniu nadpłaty dowiedziała się nie w styczniu 2020 r., ale dopiero po otrzymaniu zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 104 § 1, 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie to, w aktualnych na datę orzekania przez Sąd okolicznościach, ma charakter wyłącznie porządkujący. Wcześniej bowiem organ, nie korzystając z instytucji autokontroli, ani trybu nadzwyczajnego z art. 154 § k.p.a. i po przedstawieniu akt do sądu administracyjnego ze skargą strony, dokonał czynności materialno – technicznej (pismo z dnia 24 września 2020 r.), powiadamiając skarżącą o uwzględnieniu jej wniosku w całości. Oznacza to, że wyrok Sądu, eliminujący z obrotu prawnego wadliwą decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, nie powoduje konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek dodatkowych czynności. Procesowe działanie organu pozostaje wprawdzie poza regułami wyznaczonymi ustawą k.p.a., jednak Sąd miał na uwadze fakt, że cel uregulowania prawnego z art. 31 zo ustawy o COVID-19, podlegającego analizie w niniejszej sprawie, został w ten sposób osiągnięty , bowiem płatniczka otrzymała należne jej wsparcie.