I SA/Lu 483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca),, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; I SA/Lu 483/09 UZASADNIENIE 1. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa / ARiMR / utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o wstrzymaniu E. K. / producentowi rolnemu / płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Organ odwoławczy uzasadniał, że producentowi rolnemu została przyznana płatność dla gospodarstwa niskotowarowego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 7 kwietnia 2006 r. Wypłata płatności w trzecim roku nastąpiła w dniu 27 maja 2008 r. Producent rolny złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem w dniu 11 maja 2009 r. Producent rolny był uprawniony złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem do dnia 4 grudnia 2008 r. Organ odwoławczy zważył, że producent rolny złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po upływie terminu z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich / Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm. – rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. /, który jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. W tym stanie sprawy producent rolny nie wypełnił warunków z § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. To zaniechanie producenta rolnego powoduje, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku podlega wstrzymaniu stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Organ odwoławczy argumentował, że producent rolny składając podpisany wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego potwierdził znajomość zasad przyznawania tych płatności. 2. E. K. złożył skargę na ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wniósł o "...przywrócenie płatności w czwartym i piątym roku." Argumentował, że zaskarżona decyzja jest bardzo krzywdząca. Spóźnił się ze złożeniem oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem z powodu bardzo ciężkiego stanu zdrowia, niezdolności do samodzielnej egzystencji, częstych pobytów w szpitalach. 3. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Naruszenie prawa podlegało stwierdzeniu poza granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – ustawa p.p.s.a. /. 5. Stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego. 6. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - k.p.a. / decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W przedstawionym stanie prawnym art. 107 § 1 k.p.a. wymienia konieczne elementy decyzji. W przedstawionym stanie prawnym podpis jest koniecznym elementem decyzji, przesłanką istnienia decyzji. Brak podpisu decyzji powoduje, że w istocie mamy do czynienia z projektem decyzji. Tego braku nie eliminuje doręczenie projektu decyzji stronie. Należy wskazać i podzielić stanowisko prawne w sprawie I SA 1509/98, zgodnie z którym elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. Pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. Brak podpisu osoby upoważnionej powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji. Bez podpisu pismo pozostaje projektem, nie stanowi objawu woli organu administracyjnego zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą doręczenia jej / ogłoszenia / adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Jeżeli pismo, nazwane przez organ decyzją, nie posiada jednego z wymienionych wyżej niezbędnych elementów decyzji, w tym podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, to mimo doręczenia stronie postępowania nie wywiera ono skutków prawnych, ponieważ nie może zostać uznane za decyzję, a co najwyżej za jej projekt. W takim przypadku przyjąć trzeba, że decyzja nie została przez organ wydana. Należy wskazać i podzielić stanowisko prawne w sprawie II GSK 508/07, będące rezultatem oceny czy brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, pozbawiającą akt ten charakteru decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym stanowiskiem prawnym brak takiego podpisu na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone. Istotnie, art. 110 k.p.a. łączy związanie organu treścią decyzji między innymi z chwilą doręczenia. Podkreślić jednak należy, że w przepisie tym mowa jest o decyzji, a więc akcie zawierającym pewne niezbędne składniki, pozwalające uznać imperatywne oświadczenie woli organu administracji właśnie za decyzję. Doktryna i orzecznictwo do niezbędnych składników decyzji zaliczyły: określenie autora i adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Oznacza to, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy decyzją w rozumieniu prawa. Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzeń o rozstrzygnięciu sprawy. 7. Jak wynika z przedstawionych akt postępowania przed organem, w postępowaniu przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR został sporządzony dokument z dnia [...], nazwany decyzją, który zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie. Uzasadnienie kończy się w połowie drugiej strony tego dokumentu. Poniżej nie ma żadnych zapisów ani podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przedstawionych aktach postępowania przed organem na kolejnej karcie znajduje się dokument zawierający pouczenie o prawie i trybie odwołania z pieczęcią "p.o. KIEROWNIKA Biura Powiatowego M. Ż." i nieczytelny podpis. Treść pouczenia nie wskazuje, że dotyczy rozstrzygnięcia sprawy E. K. w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, że stanowi kolejny element treści projektu decyzji sporządzonego na poprzedniej karcie. 8. W przedstawionej sytuacji proceduralnej i stanie prawnym pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], nazwane decyzją nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, o którym stanowi art. 107 § 1 k.p.a. Nie zawiera koniecznego składnika decyzji, wymienionego w art. 107 § 1 k.p.a. Podpis decyzji, o którym stanowi art. 107 § 1 k.p.a. nie może być umieszczony w dowolnym miejscu, na dowolnej karcie. Wymóg podpisania decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. spełnia podpis osoby upoważnionej umieszczony pod treścią decyzji w taki sposób, który pozwala jednoznacznie stwierdzić, że osoba składająca podpis zna i akceptuje wszystkie elementy treści podpisywanego projektu decyzji. Podpisanie decyzji przez osobę upoważnioną jest wyrazem akceptacji wszystkich elementów projektu decyzji poprzedzających podpis. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy podpis złożony na kolejnej karcie pod treścią samego pouczenia o prawie i trybie odwołania pozwala jednoznacznie stwierdzić, że osoba składająca podpis zna i akceptuje treść podpisywanego pouczenia. Nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że osoba składająca podpis pod tym pouczeniem zna i akceptuje treść dokumentu kończącą się w połowie karty poprzedzającej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nic nie wskazuje, by pouczenie o prawie i trybie odwołania z podpisem, umieszczone na kolejnej karcie, miało stanowić ciąg dalszy dokumentu na karcie poprzedzającej, miało stanowić integralną część pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], nazwanego decyzją. 9. W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], które nie zawierało wszystkich koniecznych elementów z art. 107 § 1 k.p.a. dla istnienia decyzji. Rozpatrzył odwołanie w warunkach jego niedopuszczalności w rozumieniu art. 134 k.p.a. W następstwie wydał zaskarżoną decyzję w warunkach rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 10. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 tej ustawy.