I SA/Lu 493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Małgorzata Fita, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014r. sprawy ze skargi T. M. i K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Ł. z [...] i orzekło jednocześnie, iż z wpłaty dokonanej 24 października 2013 roku w kwocie 4.610 zł ze wskazaniem "zwrot opłaty adiacenckiej" zaliczyć należy kwotę 600,40 zł na poczet należności z tytułu decyzji Burmistrza Ł. z [...] ([...]), pozostała kwota tj. 4.009,60 zł podlega zaś zwrotowi na rzecz T. M. i K. M. T. M. i K. M. bez tytułu prawnego w dniu 1 sierpnia 2008 roku dokonali wpłaty kwoty 4.610 zł na rzecz Urzędu Miejskiego w Ł., jako tytuł wpłaty podając: "opłata adiacencka". Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało natomiast zakończone decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] (znak [...]) o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie 600,40 zł. Decyzja ta jest ostateczna od dnia [...] (odpis decyzji -akta I instancji, pismo organu z dnia 5 marca 2014 roku). Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ł. określił wysokość nadpłaty w kwocie 4.610 zł wraz z odsetkami. T. M. i K. M. zwrócono kwotę wpłaty wraz z odsetkami. W dniu 26 kwietnia 2013 roku dokonano ponownie wpłaty w kwocie 4.610,00 zł wraz z kwotą odsetek w wysokości 2.572,89 zł oraz złożono odwołanie. Decyzją z dnia [...], znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie określenia nadpłaty w kwocie 4.610 wraz z odsetkami i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W decyzji Kolegium stwierdziło, że w dacie dokonania wpłaty tj. dnia 1 sierpnia 2008 roku obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. 2005 nr 249 poz. 2104), która nie zawierała odesłania do przepisów Działu III ordynacji podatkowej w sprawach niepodatkowych należności budżetowych. Kolegium wskazało, że dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w której między innymi uporządkowano zagadnienia związane z pojęciem środków publicznych. W art. 60 pkt 7 tej ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty adiacenckie. Nadto Kolegium wyjaśniło, że w przepisach ustawy o finansach publicznych z 2009 r. zawarto przepis art. 67, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w w/w decyzji, iż w dacie 1 sierpnia 2008 roku, w jakiej dokonano wpłaty i od jakiej organ naliczył odsetki określone w zaskarżonej decyzji - nie obowiązywał przepis prawa pozwalający zastosować w sprawie dotyczącej w/w wpłaty przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Wpłata została dokonana bez tytułu prawnego i nie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji, zaś organ winien był dokonać czynności materialno-technicznej w postaci zwrotu kwoty faktycznie wpłaconej. Niedokonanie jej zwrotu nie rodziło jednak obowiązku naliczania odsetek. Przed wydaniem decyzji o opłacie adiacenckiej organ I instancji dokonywał kilkakrotnie na rzecz stron zwrotu wpłaconej kwoty 4.610 zł (w tym w dniach 9 września 2013 roku, w dniu 30 września 2013 roku, 24 października 2013 roku - wraz z odsetkami 2.572,89 zł), przy czym każdorazowo strony (lub wyłącznie T. M.) wpłacały na rzecz organu kwoty wypłacone uprzednio przez organ (w dniach 13 września 2013 roku, w dniu 30 września 2013 roku, 24 października 2013 roku - wraz z odsetkami). Postanowieniem Burmistrza Ł. z dnia [...], wydanym na podstawie art. 74a i 76 § 1 O.p., rozliczono wpłatę dokonaną w dniu 1 sierpnia 2008 roku w kwocie 4.610,00 zł przez T. M. w następujący sposób: na poczet należności z tytułu decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zarachowano na tę opłatę 600,40 zł. Organ wskazał, że pozostała kwota wpłaty tj. 4.009,60 zł zostanie zwrócona na rachunek wpłacającego. Postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] grudnia 2013 roku. Zażaleniem - złożonym w dniu [...] grudnia 2013 roku w pocztowej placówce nadawczej - zarzucono Burmistrzowi naruszenie przepisów prawa poprzez uznanie, iż nie zaszła przesłanka do wypłaty odsetek ustawowych liczonych od kwoty 4.610 zł. Wniesiono także o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dokonanie korekty wyliczeń i zwrot skarżącym kwoty 4.009,60 zł wraz z odsetkami liczonymi od kwoty 4.610 zł od dnia 1 stycznia 2009 roku. W zażaleniu podniesiono, że kwota wpłacona 1 sierpnia 2008 roku zarządzana była przez organ I instancji, nie została niezwłocznie zwrócona skarżącym. Podniesiono także, że nie jest sporne zaskarżone postanowienie w zakresie zarachowania kwoty 600,40 zł na poczet należności z tytułu opłaty adiacenckiej orzeczonej decyzją z dnia [...], lecz zakwestionowano brak określenia odsetek od kwoty 4.610 zł od dnia 1 stycznia 2009 roku. Wyjaśniono, że organ dopuścił się poważnego zaniedbania nie zwracając przedmiotowej kwoty. Po wydaniu w/w postanowienia, w dniu [...] grudnia 2013 roku organ dokonał wypłaty kwoty 4.009,60 zł, strona w dniu 16 grudnia 2013 roku wpłaciła na rzecz organu w/w kwotę, następnie dnia 31 grudnia 2013 roku organ dokonał wypłaty kwoty 4.009,60 zł, w dniu 7 stycznia 2014 roku strona wpłaciła w/w kwotę na rzecz organu. Rozpatrując zażalenie na postanowienie Burmistrza SKO zwróciło uwagę, iż ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] (znak [...]) stwierdziła, że w dniu 1 sierpnia 2008 roku nie istniał tytuł zobowiązujący strony do wpłaty kwoty 4.610 zł. Uwzględnić przy tym należy, że ostatnia wpłata przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, kwoty 4.610 zł na rzecz organu ze wskazaniem tytułu opłaty adiacenckiej - dokonana została w dniu 24 października 2013 roku. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie wydane w zakresie zaliczenia wpłaty powinno dotyczyć ostatniej w/w wpłaty dokonanej przed wydaniem postanowienia w zakresie zaliczenia wpłaty. Prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie o zaliczeniu z wpłaty kwoty 4.610 zł - kwoty 600,40 zł na poczet należności z opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] (znak [...]). Nie zostało to również zakwestionowane przez stronę. Niemniej rozstrzygnięcie w sprawie zaliczenia wpłaty powinno dotyczyć ostatniej wpłaty kwoty 4.610 zł dokonanej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, tj. wpłaty z dnia 24 października 2013 roku. Do wpłaty dokonanej w dniu 24 października 2013 roku zastosować należy art. 62 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 749 ze zm.) w zw. z art. 67 oraz w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, postanowienie, o którym mowa w art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej ma charakter jedynie deklaratoryjny - stwierdza bowiem czynność materialno-techniczną, polegającą na rozliczeniu kwot wpłaconych przez podatnika, którą organ podatkowy obowiązany był dokonać na mocy powołanych przepisów (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2012 roku sygn. akt I SA/Wr 1661/11). W dniu 24 października 2013 roku strona dokonała nadto wpłaty 2.572,89 zł tytułem "zwrot odsetek od opłaty adiacenckiej" - wpłata stanowiła zwrot kwoty "odsetek" wypłaconej uprzednio przez organ bez tytułu prawnego. Ostateczna powołana wyżej decyzja Kolegium z dnia [...] znak [...] stwierdziła, że nie było podstaw do naliczania odsetek od kwoty 4.610 zł od dnia 1 sierpnia 2008 roku. W niniejszym postępowaniu w sprawie zarachowania wpłaty Kolegium związane jest w/w decyzją, zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej, w konsekwencji nie jest możliwe wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w zakresie odsetek. Jako pozbawioną podstawy prawnej należy więc ocenić czynność organu w postaci wypłaty 2.572,89 zł trzykrotnie: w dniu 9 września 2013 roku, w dniu 30 września 2013 roku, 24 października 2013 roku. Prawidłowo więc strona trzykrotnie dokonała czynności zwrotu kwot wypłacanych przez organ bezpodstawnie tytułem "odsetek". Dokonanie dobrowolnej wpłaty na rzecz organu kwoty 4.610 zł (w dniu 1 sierpnia 2008 roku, czy w dniu 24 października 2013 roku), w sytuacji, gdy nie istniało żadne zobowiązanie publicznoprawne z tytułu opłaty adiacenckiej nie spowodowało po stronie organu obowiązku wypłaty odsetek od dobrowolnie wpłaconej kwoty - zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji znak [...]. Datą ostatniej wpłaty kwoty 4.610 zł dokonanej tytułem opłaty adiacenckiej był dzień 24 października 2013 roku. Na postanowienie SKO T. i K. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów procesowych wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, iż nie doszło do naruszenia tego przepisu, podczas gdy przepis wszedł w życie z dniem 1 października 2010 roku a organ wydał postanowienie o zwrocie opłaty adiacenckiej dopiero w grudniu 2013 r. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 6 kpa (zobowiązującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa), art. 7 kpa (zobowiązujące organy do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 8 kpa (zobowiązującego organy do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli), art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 kpa (zobowiązujący organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki). Tymczasem pomimo faktu, iż kwota 4.610 zł wpłacona została 1 sierpnia 2008 roku, dopiero w dniu [...] wydano decyzję stwierdzającą nadpłatę. W razie nieuwzględnienia wniosku o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO Skarżący wnoszą o zmianę tego postanowienia poprzez uznanie, że Burmistrz Ł. zobowiązany jest dokonać zwrotu kwoty 4.610 zł, z potrąceniem 600,40 zł, jako należnej opłaty adiacenckiej, wraz z ustawowymi odsetkami od 1 stycznia 2009 roku do dnia zapłaty. W uzasadnieniu wskazali, iż w dniu 13 grudnia 2006 roku strony spotkały się, tj. Państwo M. i z-ca Burmistrza D. K. z Panią H. S., celem zawarcia ugody w sprawie ustalenia terminu wydania decyzji administracyjnej i wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku scalenia i podziału. Państwo M. wyrazili zgodę na wysokość zaproponowanej opłaty adiacenckiej pod warunkiem jednoczesnego wydania decyzji przez Burmistrza Ł. Powodem tego stanu rzeczy była okoliczność, że nie godzili się oni ze sporządzonym operatem szacunkowym przedstawionym im na posiedzeniu ugodowym i chcieli mieć podstawę do zaskarżenia w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z takim traktowaniem obywatela przez Organ, Skarżący działając w obawie przed skierowaniem sprawy do postępowania egzekucyjnego postanowili dokonać wpłaty kwoty 4 610,00 zł, stanowiącej ustaloną przez Organ wysokość opłaty adiacenckiej (z którą Skarżący się nie zgadzali) w oparciu o operat szacunkowy. Wartość ta miała przecież zostać objęta porozumieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku. Racja po stronie Skarżących okazała się trafna, co znalazło wyraz z ostatecznej decyzji administracyjnej, w której wysokość opłaty została faktycznie ustalona na kwotę 600,40zł. Powyższe wyraźnie wskazuje na okoliczność, że racja stała po stronie Skarżących, a Organ działał wbrew przepisom Konstytucji RP - podstawowym zasadom funkcjonowania państwa prawa. Tym bardziej nie można w tym przypadku mówić o dobrowolności wpłaty dokonanej przez Skarżących. Działali oni bowiem w obawie przed negatywnymi konsekwencjami, jakie niesie za sobą postępowanie egzekucyjne. Należy również dodać, że, wbrew twierdzeniom Organu, Skarżący nie zostali prawidłowo poinformowani o wydaniu Uchwały [...], a dowiedzieli się o niej w momencie, gdy była już prawomocna. Skarżący zostali zatem pozbawieni możliwości jej zaskarżenia. Należy również zaznaczyć, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenkiej została ostatecznie wydana dopiero po połowie roku 2013, natomiast postanowienie o zwrocie kwoty 4610,00 zł zostało wydane dopiero w grudniu 2013 roku. Organ znów działał przewlekle, ze szkodą dla Skarżących. W przedmiotowym przypadku, działania Burmistrza Ł. prowadzą do przewlekłości postępowania, ponieważ o wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Skarżący wnoszą od 2006 roku. Do roku 2008 Organ stwierdzał, że decyzja taka nie może zostać wydana, ponieważ nie zakończono prac związanych z wyposażeniem nieruchomości, objętych scaleniem, infrastrukturą przewidzianą w postępowaniu scaleniowym. Prace te jednak zakończyły się w sierpniu 2008 roku, co potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji obiektu z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Decyzja zaś została wydana dwa lata później, to jest w II połowie roku 2010. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego, w którym organ po pierwsze uchylił zaskarżone postanowienie, po drugie z wpłaty dokonanej w dniu 24 października 2013 roku w kwocie 4610 zł tytułem "zwrotu opłaty adiacenckiej" zaliczył kwotę 600,40 zł na poczet należności wynikającej z decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...], natomiast pozostałą kwotę 4009,60 zł nakazał zwrócić skarżącym. Jak zaznaczono powyżej skarżący w dniu 1 sierpnia 2008 roku dokonali wpłaty określonej kwoty na rzecz Urzędu Miejskiego w Ł. z tytułu opłaty adiacenckiej. Powyższa wpłata została dokonana przez skarżących bez tytułu prawnego bowiem dopiero [...] Burmistrz Ł. wydał decyzję o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej. Należy zauważyć, że we wskazanym okresie pomiędzy wpłatą w 2008 roku, a wydaniem decyzji w dniu [...] skarżący, czy też sama skarżąca, po uprzednim zwrocie przez organ I instancji wpłacanej tytułem opłaty adiacenckiej kwoty kilkakrotnie wpłacali ją ponownie, aby następnie została zwrócona przez organ I instancji. Ostatnia z wpłat przed wydaniem w dniu [...] decyzji ustalającej skarżącym opłatę adiacencką nastąpiła w dniu 24 października 2013 roku i jak słusznie zauważył organ II instancji tylko tej wpłaty (jej zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej) powinny dotyczyć rozważania w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że co do zasady skarżący nie kwestionują potrącenia na poczet ustalonej im opłaty adiacenckiej w wysokości 600,40 zł dokonanego z uprzedniej wpłaty w kwocie 4610 zł. Jednak sporna jest kwestia związana ze zwrotem odsetek, których skarżący domagają się od wpłaconej przez nich kwoty 4610 zł (z potrąceniem kwoty 600,40 zł) od dnia 1 stycznia 2009 roku. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, iż zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Za dochody takie należy uznać wpływy do budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu opłat adiacenckich. W świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W dziale III Ordynacji podatkowej (Zobowiązania podatkowe) uregulowane są między innymi kwestie związane z dokonywaniem wpłat na poczet zaległości podatkowych jak również dotyczące naliczania ewentualnych odsetek. Jak już zaznaczono powyżej dopiero od chwili ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej decyzją organu I instancji z dnia [...] można mówić o podstawie ("tytule prawnym") do uiszczenia tejże kwoty. Zatem wcześniej dokonywane wpłaty uznać należy za dobrowolnie dokonane przez skarżących. Kwestię związaną z dokonywanymi wpłatami reguluje przepis art. 60 Ordynacji podatkowej. Sąd podziela argumentację zgodnie, z którą użycie w art. 62 Ordynacji podatkowej pojęcia "dokonywanych wpłat" powoduje, że wpłatę, o której mowa w przepisach tego artykułu należy odnieść do dobrowolnych wpłat dokonywanych przez podatnika (wyrok NSA z 13 lutego 2014 roku., sygn. akt III FSK 486/12, III FSK 956/12). Należy również mieć na uwadze, iż zaskarżone postanowienie organu podatkowego II instancji wydane zostało w oparciu o art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Sądu, słusznie organ podatkowy zwrócił uwagę, że postanowienie to ma charakter jedynie deklaratoryjny – stwierdza czynność materialno-techniczną, polegającą na rozliczeniu kwot wpłaconych przez podatników, którą organ podatkowy obowiązany był dokonać na mocy powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że ewentualne zarzuty podnoszone przez skarżących co do zaskarżonego postanowienia mogą odnosić się wyłącznie co do dokonanego zaliczenia. Wobec tego niemożliwym jest w niniejszej sprawie rozstrzyganie kwestii związanych chociażby z naliczaniem odsetek. Ubocznie należy zauważyć, ze kwestia odsetek uregulowana jest między innymi w art. 53 Ordynacji podatkowej. Generalnie można przyjąć, że w prawie podatkowym odsetki są konsekwencją zaistnienia zaległości podatkowej i dopóki ona istnieje również istnieją odsetki od niej. Żądanie przez skarżących odsetek od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia zapłaty nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach, jak bowiem zaznaczono wpłaty dokonywane do chwili wydania decyzji z dnia [...] były dobrowolne dokonywane bez tytułu prawnego, od których nie można naliczać odsetek. Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wbrew zarzutom skargi nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji zawartych w art. 2 i 7 ustawy zasadniczej. Podobnie za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyrażone w art. art. 6, 7, 8 k.p.a. czy art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.