I SA/Lu 495/08

Dnia 12 grudnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Małysz /spr./, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok - uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...], w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2008 roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia 28 lutego 2008 roku, Nr [...], w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2007 roku. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, iż dnia 27 marca 2007 roku E. K. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowej i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, który w dniach 16.04. i 9.05.2007r. uzupełnił o zaświadczenia potwierdzające posiadanie koni w okresie referencyjnym, a dnia 11.05.2007r. złożył zmianę do tego wniosku. Do jednolitej płatności obszarowej /JPO/ zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 20,54 ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych /UPO/ powierzchnię 6,44 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych /płatność zwierzęca – PZ/ powierzchnię 14,10 ha. Wobec stwierdzenia, w wyniku kontroli administracyjnej, nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych działek rolnych, strona wezwana została do złożenia wyjaśnień, co uczyniła oraz złożyła korektę wniosku. Wymienioną wyżej decyzją z dnia 28 lutego 2008 roku organ I instancji uwzględnił w całości żądanie wniosku w zakresie JPO i UPO, przyznając z tych tytułów, odpowiedni, 6193,63 zł i 1899,22 zł. Ponadto organ ten odmówił przyznania PZ, co zakwestionowała strona we wniesionym odwołaniu. Rozpatrując sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wskazał na wstępie, iż materialnoprawne przesłanki przyznania płatności na 2007 rok uregulowane są w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej /Dz.U. Nr 35 z 2007r., poz.217 ze zm./, zmienionej ustawą z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej /Dz.U. Nr 44, poz.262/ i noszącej obecnie nazwę "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". W sprawie niniejszej zastosowanie mają jednak przepisy obowiązujące przed wskazaną zmianą, a to zgodnie z art.53 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanki materialnoprawne przyznania PZ w 2007 roku zostały uregulowane także w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności /Dz.U. Nr 46, poz.309 ze zm./, natomiast przepisy dotyczące identyfikacji i rejestracji zwierząt są zawarte w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt /Dz.U. Nr 91, poz.872 ze zm./. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji zauważył, iż - stosownie do § 4 ust.1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą /.../ - niezbędnym warunkiem przyznania PZ na 2007 rok jest, aby na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 roku rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Natomiast, co w sprawie nie jest sporne, w sprawie wniosku E. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2006 rok została wydana decyzja odmawiająca przyznania płatności i jest ona ostateczna. Nie został zatem spełniony warunek przyznania PZ na 2007rok. Jeśli chodzi o drugi warunek przyznania przedmiotowej płatności na 2007 rok, tj. posiadanie przez rolnika w okresie od 1 kwietnia 2005r. do 31 marca 2006r. bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, to organ stwierdził, że fakt posiadania przez wnioskodawcę koni nie był kwestionowany. Na zakończenie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż składając wniosek strona oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem i jednocześnie zobowiązała się do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. W skardze wniesionej na powyższą decyzję E. K. wyjaśnił, że w 2006 roku, z powodów od niego niezależnych, wniosek o przyznanie płatności złożył po terminie określonym w przepisach. Prowadził jednak wówczas działalność rolniczą, o czym świadczy złożony przez niego w 2006 roku wniosek o przyznanie płatności z tytułu prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej. Dlatego wyraził pogląd, że § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą /.../ jest, w kontekście całości sprawy, rażąco niesprawiedliwy i wpływa negatywnie na funkcjonowanie jego gospodarstwa rolnego. Zwrócił też uwagę, że zgodnie z art.33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską celami wspólnej polityki rolnej są, między innymi, zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej. Powołana w tym celu wspólna organizacja rynków rolnych wyklucza wszelką dyskryminację między producentami wewnątrz Wspólnoty. W związku z tym wniósł o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jego słusznym interesem i spowodowanie wydania przez organ II instancji nowej decyzji, przyznającej mu płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Jak wynika z treści skargi, przedmiotem zaskarżenia jest opisana na wstępie decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji wyłącznie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu E. K. PZ na 2007 rok. Dokonując kontroli zaskarżonej części decyzji pod względem jej zgodności z prawem /art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm. i art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej "ppsa"/ i nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi /por.: art.134 § 1 ppsa/ zauważyć przede wszystkim należy, iż - jak wskazano wyżej – w rozważaniach uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie uprawnienia skarżącego do uzyskania PZ odniesiono się do treści § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą /.../, który stanowił, iż płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 roku rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. W tym kontekście oraz wobec faktu, że decyzją ostateczną odmówiono E. K. przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 rok, stwierdzono, iż w sytuacji skarżącego nie jest spełniony wymóg, o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, co – zdaniem organu – przesądza o braku podstaw do przyznania PZ. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie podnieść należy, że w dniu 21 lipca 2007 roku, kiedy wydana została zaskarżona decyzja, nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą /.../, które utraciło moc z dniem 15 marca 2008 roku z mocy § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego /Dz.U. Nr 44, poz.265/ i zostało przez to właśnie rozporządzenie zastąpione. Wobec tego, biorąc pod uwagę, że płatności do gruntów rolnych, w tym PZ, przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej /por.: art.19 ust.1 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego/, zaś organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa /por.: art.6 kpa w związku z art.3 powołanej wyżej ustawy/, stwierdzić należy, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia winny stanowić przepisy ostatnio wymienionego rozporządzenia. Uchybienie to, samo w sobie, nie ma jednak istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 roku w § 5 ust.1 zawiera taką samą regulację prawną, jak przytoczona wyżej, objęta § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 roku. Ponadto zauważyć należy, iż – istotnie – z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia 8 maja 2007 roku, Nr [...], skierowaną do E. K., utrzymana została w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia 26 lutego 2007 roku, Nr [...], odmawiająca przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 roku. W uzasadnienia tej decyzji podano, iż w dniu 27 października 2006 roku wpłynął do organu I instancji wniosek E. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2006 rok. Wyjaśniono, że płatności przyznawane są na wniosek producenta rolnego, który w 2006 roku można było składać w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 czerwca oraz przez kolejne 25 dni kalendarzowe, z tym że w tym okresie przyjmowano wnioski z sankcjami 1 % pomniejszenia płatności za każdy dzień zwłoki. Ostateczny termin składania wniosków upłynął zatem z dniem 11 lipca 2006 roku, zaś E. K. złożył wniosek w październiku 2006 roku. Podniesiono również, że termin, o którym mowa, jest terminem materialnym, tj. okresem, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie tego terminu wywołuje skutek wygaśnięcia prawa lub obowiązków; w takim przypadku stosunek materialny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W tym kontekście wskazać należy, iż zgodnie z art.3 ust.1 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru /Dz.U. Nr 6 z 2004r., poz.40 ze zm./, obowiązującej w roku 2006 /por. też: art.53 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego/, płatności przyznawane były na wniosek producenta rolnego, który winien być złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja /por. jednak art.1 lit.b/ pkt iv/ rozporządzenia Komisji /WE/ nr 1187/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 roku ustanawiającego odstępstwo od rozporządzenia /WE/ nr 796/2004 w odniesieniu do zastosowania jego art. 21 w niektórych państwach członkowskich - Dz.U.UE. L. 06.214.14/. Ustawa ta nie regulowała jednak skutków prawnych złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Jednocześnie w art.21 ust.1 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady /WE/ nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników /Dz.U.UE. L. 04.141.18 ze zm./ stwierdza się, iż poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art.72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie /akapit 1/, jeśli zaś opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty /akapit 3/. Przepis ten ma zastosowanie do systemu jednolitych płatności obszarowych stosownie do art.136 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 października 2004 roku w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców /Dz.U.UE. L. 04.345.1 ze zm./. Wyrażenie "wniosek nie zostanie przyjęty" /ang.: "the application shall be considered inadmissible", fr.: "la demande est considérée comme irrecevable"/ nie zostało wyjaśnione w powołanym rozporządzeniu, ani w innych przepisach mających zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych, nie ma też innych powodów do innego jego rozumienia niż wynikające z języka potocznego. Tak więc oznacza ono, że wniosek /wniesiony z opisanym w przepisie uchybieniem terminu/ nie zostanie odebrany, nie zostanie przyjęty do rozpoznania /por.: "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. S.Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 2003, tom ps-, str.786; "Słownik współczesnego języka polskiego", wyd. Przedląd Reader’s Digest, W-wa 1996, tom 2, str.199/. Biorąc powyższe pod uwagę, uwzględniając z jednej strony, iż przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ani też przepisy kpa nie przewidują rozstrzygnięcia administracyjnego o treści odpowiadającej regulacji zawartej w art.21 ust.1 akapit 3 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 796/2004, z drugiej zaś, że powołany przepis rozporządzenia stanowi część krajowego porządku prawnego /por.: art.249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska/, a nadto wobec faktu, iż uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej /por.: art.107 § 1 kpa/, stwierdzić należy, iż decyzji z dnia 8 maja 2007 roku, Nr 9003-2007-000217, o której mowa wyżej, niezależnie od literalnego brzmienia jej rozstrzygnięcia, nie można przypisać innych skutków prawnych niż te, które wynikają z art.21 ust.1 akapit 3 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 796/2004. Skoro zgodnie z powołanym przepisem "wniosek nie zostanie przyjęty", to nie może on spowodować wszczęcia postępowania o przyznanie płatności. Stwierdzić zatem należy, choć w niniejszej sprawie jedynie na marginesie, iż w sytuacji, o której mowa w powołanym przepisie, organ powinien jedynie poinformować skarżącego, iż z powodu złożenia wniosku z uchybieniem terminu wniosek ten nie został przyjęty. Oczywiście okoliczność, że wniosek E. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2006 rok nie został przyjęty, nie zmienia oceny co do niespełnienia przez niego przesłanki przyznania PZ opisanej w § 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie jednak do § 6 ust.1 tego rozporządzenia w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art.4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art.21 ust.1 i art.22 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. Wysokość płatności oblicza się zgodnie z ust.2 i 3 tego artykułu. W sprawie niniejszej organy nie rozważały przywołanego przepisu i nie poczyniły ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy mógłby on mieć zastosowanie do rozpatrzenia wniosku skarżącemu o przyznanie PZ na 2007 rok. Niezależnie od powyższego i jedynie dla porządku należy w tym miejscu wyjaśnić, iż zastosowanie w sprawie niniejszej przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2008 roku nie wynika z art.53 tej ustawy, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz z art.4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej. Ponadto, odnosząc się do wywodu skargi, wyjaśnić należy, iż – jak wynika z powyższego – zaskarżona decyzja nie narusza § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą /.../ i § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy /por.: art.145 § 1 pkt 1 lit.a/ ppsa/. Natomiast fakt, że wskutek niespełnienia przesłanki opisanej w tych przepisach rolnik może nie uzyskać PZ na rok 2007, nie może być oceniony jako przejaw dyskryminacji tego rolnika. Przedmiotowa regulacja prawna miała zastosowanie do wszystkich rolników ubiegających się o przyznanie PZ na 2007 rok. Wreszcie, uwzględniając treść art.134 § 1 ppsa, stwierdzić należy, iż w części dotyczącej przyznania skarżącemu JPO i UPO zaskarżona decyzja prawa nie narusza, poza omówionym wyżej błędnym powołaniem przepisu międzyczasowego uzasadniającego stosownie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2008 roku. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ustaleń w zakresie przesłanek przyznania PZ, o których mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, i stosownie do tych ustaleń odniesie się do możliwości zastosowania tego przepisu w sprawie niniejszej. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a/ i c/ ppsa zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.