I SA/Lu 512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Sędziowie NSA Anna Kwiatek, Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy M. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r. - oddala skargę. I SA/Lu 512/09 UZASADNIENIE 1. Zaskarżoną uchwałą [...] z [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej / Kolegium RIO / na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – u.s.g./ oraz na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych / Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm. – u.r.i.o. / stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r., jako sprzecznej z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz z art. 179 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych / Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – u.f.p. /. W uzasadnieniu powziętej uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że uchwała Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] maja 2009 r. Kolegium RIO wszczęło postępowanie nadzorcze [...] maja 2009 r. Wskazało stwierdzoną nieprawidłowość, zakreśliło termin do 15 czerwca 2009 r. na jej usunięcie przez uchylenie uchwały [...] z [...] przez Radę Gminy M. W wyznaczonym terminie Rada Gminy nie usunęła stwierdzonej nieprawidłowości. Kolegium RIO argumentowało, że zmiana budżetu Gminy M., uchwalonego [...] grudnia 2008 r., dokonana została z inicjatywy samej Rady Gminy i jest to wada uchwały powodująca jej nieważność. Kolegium RIO argumentowało, że Wójt Gminy M. pisemnie wniósł do organu nadzoru o wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r., bo została podjęta bez jego inicjatywy. Kolegium RIO argumentowało, że z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz z art. 179 u.f.p. wynika wyłączna kompetencja wójta gminy do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. W trakcie wykonywania budżetu organ stanowiący gminy nie może dokonywać jego zmian z własnej inicjatywy, bo może to utrudnić albo uniemożliwić prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej przez organ wykonujący budżet, przez wójta gminy. 2. Rada Gminy M. wniosła skargę na uchwałę Kolegium [...] z [...] na podstawie uchwały [...] z [...] / w skardze błędnie został podany numer tej uchwały /. Domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały organu nadzoru. W uzasadnieniu argumentowała, że [...] Rada Gminy M. podjęła uchwałę [...] sprawie zmian w budżecie Gminy M., działając na zasadzie art. 18 u.s.g. oraz art. 165, art. 166, art. 184 u.f.p. Ta uchwała zmieniała budżet Gminy M., przyjęty [...]grudnia 2008 r., zmieniany [...] lutego 2009 r. i [...] marca 2009r. Zmiana powzięta zakwestionowaną uchwałą z [....] polegała na zwiększeniu kwoty rezerwy celowej o kwotę 16 814 zł, funkcjonującą jako wolne środki powstałe w dziale 750 administracja publiczna. Dokonując tej zmiany budżetu Gminy M., Rada Gminy nie zwiększyła długu publicznego, nie wskazała też wydatku niemającego pokrycia w dochodach Gminy M. Przeciwnie, zwiększając kwotę rezerwy, pozostającą w gestii i wyłącznym zarządzie Wójta Gminy, potwierdziła jedynie stan faktycznie istniejący, powstały w wyniku oszczędności w wydatkach administracyjnych. Wbrew stanowisku Kolegium RlO, to właśnie niepodjęcie uchwały zmieniającej budżet skutkowałoby "uniemożliwieniem prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej przez organ wykonujący budżet". Rada działała w sytuacji, w której Wójt nie wykonywał swego ustawowego obowiązku właściwego zarządzania budżetem, a więc Rada zmuszona była podjąć stosowną uchwałę, działając w stanie wyższej konieczności. W niczym nie naruszyła kompetencji Wójta odnośnie wykonywania budżetu. 3. Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Nie podzieliło stanowiska i argumentów skarżącej Rady Gminy M. Dodatkowo argumentowało, że Rada Gminy M. z własnej inicjatywy zmniejszyła wydatki na wynagrodzenie i pochodne od wynagrodzenia w Urzędzie Gminy i zwiększyła o tę kwotę rezerwę celową, przeznaczoną na wkład własny do realizacji wszystkich inwestycji ze środków zewnętrznych i funduszy unijnych, w tym zabezpieczenie wkładu własnego na inwestycje dla SP ZOZ [...]. W skardze stwierdzono, że przesunięcie w planie wydatków spowodowane było powstaniem oszczędności w wydatkach administracyjnych. Dane wykazane w sprawozdaniu [...] miesięczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 marca roku 2009 / k. 7 / w pozycji klasyfikacyjnej działu 750, rozdział 75023 urzędy gmin, § 4010 wynagrodzenia osobowe pracowników, plan – 391 006 zł, wykonanie 154 964, 55 zł, nie wskazują na oszczędności, a na istotny brak zaplanowanych środków na wydatki administracyjne. Nawet w przypadku nadmiaru środków decyzji o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych nie podejmuje organ stanowiący, zgodnie z art. 192 u.f.p. Rada Gminy M. nie miała ani prawnych, ani dyktowanych "stanem wyższej konieczności" podstaw dokonania zmian budżetu Gminy M. 4. Na rozprawie [...] września 2009 r. Przewodniczący Rady Gminy M. dodatkowo argumentował, że nieobecność na posiedzeniu Kolegium RIO [...] czerwca 2009 r. była spowodowania niewielkim spóźnieniem i dlatego nie zostały złożone stosowne wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga nie jest zasadna. 6. Jak wynika z akt przedstawionych przez Kolegium RIO, Rada Gminy M. uchwałą [...] z [...] zmieniła § 4 ust. 2 lit. b/ uchwały [...] z [...] w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2009 r. w ten sposób, że kwotę 164 000 zł zastąpiono kwotą 180 814 zł oraz w załączniku nr 2 wprowadzono zmiany określone w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. Powzięcie tej uchwały nie było poprzedzone zgłoszeniem przez Wójta Gminy M. propozycji zmian w budżecie Gminy M. na 2009 r. Przyjmując ustalenia Kolegium RIO, ta uchwała została przedstawiona organowi nadzoru [...] maja 2009 r. Kolegium RIO uchwałą [...] z [...] na podstawie art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. /, art. 90 ust. 1 w związku z art. 86 u.s.g, art. 12 ust. 1 u.r.i.o., wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r. z powodu sprzeczności z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz z art. 179 u.f.p. Kolegium RIO wskazało termin do 15 czerwca 2009 r. na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez uchylenie uchwały zmieniającej budżet przez Radę Gminy M. Kolegium RIO w uzasadnieniu tej uchwały pouczyło o prawie złożenia pisemnych wyjaśnień, dodatkowych informacji, istotnych dla sprawy. Wskazało miejsce, dzień i godzinę posiedzenia Kolegium RIO w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy M. [...] z [...]. Pouczyło o prawie umocowanego przedstawiciela Gminy do udziału w tym posiedzeniu, przedstawienia stanowiska. Ta uchwała została doręczona Gminie M. 29 maja 2009 r. Rada Gminy M. nie uchyliła uchwały [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r., W tych okolicznościach Kolegium RIO powzięło zaskarżoną uchwałę. 7. Stosownie do art. 165 ust. 1 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Stosownie do art. 179 u.f.p. przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Stosownie do art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. W tym stanie prawnym Kolegium RIO wprost zgodnie z przytoczonymi ustawowymi regulacjami stwierdziło, że Rada Gminy M. wbrew prawu powzięła uchwałę zmieniającą budżet Gminy M. w sytuacji, w której Wójt Gminy M. nie zgłosił propozycji zmian w budżecie Gminy M. Tej treści ocena prawna stanowiła zasadną podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r. stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 86 u.s.g. i art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o. Ustawowe przyznanie wójtowi gminy wyłącznego prawa zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy oznacza, że rada gminy nie jest uprawniona uchwalać zmiany w budżecie gminy z własnej inicjatywy. Wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie może pomijać art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. należy wykładać w powiązaniu z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ta wykładnia wprost prowadzi do stanowiska prawnego, że uchwała zmieniająca budżet gminy ma być podejmowana wyłącznie w warunkach art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Działanie wójta gminy przewidziane w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest warunkiem koniecznym uchwalenia zmian w budżecie gminy przez organ stanowiący gminy. 8. Stosownie do art. 12 ust. 1 u.r.i.o izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Stosownie do art. 12 ust. 2 u.r.i.o. jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części / zob. wyroki w sprawach: III SA 730/00, III SA 134/00 /. Stosownie do art. 12 ust. 4 u.r.i.o. wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. na okres nie dłuższy niż 30 dni. W tym stanie prawnym Kolegium RIO błędnie powzięło uchwałę w trybie art. 12 ust. 1 u.r.i.o. jednocześnie z wszczęciem postępowania nadzorczego. Wprost zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 u.r.i.o. Kolegium podejmuje uchwałę, wskazującą nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną. Ten błąd spowodował, że Kolegium RIO nie przeprowadziło prawidłowo pierwszego etapu postępowania nadzorczego, który rozpoczyna wszczęcie postępowania nadzorczego, kończy uchwała Kolegium RIO powzięta stosownie do art. 12 ust. 1 u.r.i.o. Z przedstawionych przez Kolegium RIO akt nie wynika, by stosownie do art. 18 ust. 3 u.r.i.o. przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa była rozpatrywana, miał zapewnione prawo uczestniczenia w posiedzeniu Kolegium RIO 26 maja 2009 r., kiedy była podejmowana uchwała przewidziana w art. 12 ust. 1 u.r.i.o. Natomiast z przedstawionych przez Kolegium RIO akt wynika, że stosownie do art. 18 ust. 3 u.r.i.o. przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa była rozpatrywana, miał zapewnione prawo uczestniczenia w posiedzeniu Kolegium RIO 16 czerwca 2009 r., kiedy była podejmowana uchwała przewidziana w art. 12 ust. 2 u.r.i.o. w związku z art. 91 § 1 u.s.g., zaskarżona. W tych okolicznościach sprawy zaniechanie przez Kolegium RIO prawidłowego przeprowadzenia pierwszego etapu postępowania nadzorczego nie podważa legalności zaskarżonej uchwały, bo udział przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa była rozpatrywana 26 maja 2009 r. w pierwszym etapie postępowania nadzorczego, bezpośrednio po jego wszczęciu, nie był niezbędny dla oceny zgodności z prawem badanej uchwały. W okolicznościach rozpatrywanego postępowania nadzorczego niezbędna była wyłącznie ocena prawna uchwały Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmiany budżetu, powziętej w sposób sprzeczny z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bo przy braku zgłoszenia propozycji zmian w budżecie przez Wójta Gminy M. Z przedstawionych względów nie podważa legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru okoliczność niezamierzonego niestawiennictwa przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego na posiedzeniu Kolegium RIO [...] czerwca 2009 r. W tym miejscu należy wskazać i podzielić rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu uchwały w sprawie OPS 9/02, dotyczące znaczenia naruszeń przepisów postępowania nadzorczego przez organ nadzoru przy ocenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy wskazać i podzielić rozważania prawne zawarte w glosie Zbigniewa Kmieciaka do wskazanej uchwały / OSP 2003/3/32 /. Za tym stanowiskiem prawnym należy stwierdzić, że czynności procesowe w postępowaniu nadzorczym mają na celu przede wszystkim eliminowanie uchwał organów gminy sprzecznych z prawem materialnym. Nieprawidłowości przy podejmowaniu czynności procesowych czy ich zaniechanie w postępowaniu nadzorczym należy każdorazowo oceniać pod kątem wpływu na wynik sprawy, na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Każdorazowo należy oceniać czy organ gminy został ograniczony czy pozbawiony potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Za zasadnością takiego stanowiska prawnego przemawia stwierdzenie, że uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego tylko z powodu naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło wpłynąć na jego treść, w konsekwencji prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym i do wykonania uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia organu nadzoru, wymogom formalnym postępowania nadzorczego należy przypisać znaczenie dla wyniku tej kontroli o tyle, o ile zaniechanie formalnych wymogów postępowania nadzorczego czy ich wadliwe zastosowanie mogło mieć wpływ na wynik postępowania nadzorczego, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Podsumowując, z przedstawionych wyżej względów w okolicznościach rozpatrywanego postępowania nadzorczego jednoczesne wszczęcie postępowania nadzorczego i powzięcie uchwały z art. 12 ust. 1 u.r.i.o. przez Kolegium RIO [...], bez powiadomienia przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa była rozpatrywana, było naruszeniem art. 18 ust. 3 u.r.i.o., ale to naruszenie pozostało bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie podważa jego legalności, wobec jednoznacznej opozycji Wójta Gminy M. przeciw uchwalonej zmianie budżetu Gminy M. wyeliminowaną uchwałą. 9. Zaskarżona uchwała nie została wydana w warunkach naruszenia art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. Przedstawienie organowi nadzoru uchwały Rady Gminy M. [...] z [...] w sprawie zmian budżetu gminy na 2009 r. po upływie terminu z art. 90 ust. 1, ust. 2 u.s.g., uzasadniało przyjęcie początku terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. z dniem faktycznego otrzymania tej uchwały przez organ nadzoru, który uległ zawieszeniu stosownie do art. 12 ust. 4 u.r.i.o. 10. Z tych względów niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /.