I SA/Lu 53/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia - odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 37 § 1 w związku z z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej: "K.p.a." – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. w terminie - uznał zażalenie za nieuzasadnione. Organ pouczył skarżącego, że od tego rozstrzygnięcia zażalenie nie przysługuje. W dniu 18 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga na powyższe postanowienie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodzić się należy z organem, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje natomiast orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżone postanowienie zostało natomiast wydane w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie, o którym mowa jest zatem swoistym środkiem prawnym. Nie służy bowiem na postanowienia (art. 141 § 1 k.p.a.), lecz na zachowanie się (bezczynność, przewlekłość) organu administracji publicznej. Zasadnie argumentuje organ w odpowiedzi na skargę, że złożenie zażalenia w tym trybie stanowi dopiero przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a). Złożenie zażalenia jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania i nie może być traktowane jako wszczynające odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma zatem charakter wpadkowy (incydentalny), ma formę postanowienia, na które jednak stronie, jak została prawidłowo pouczona, nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Takie postanowienie ma charakter nadzorczy i służy jedynie zdyscyplinowaniu organów właściwych do rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem objęte kognicją sądu administracyjnego, której ramy, co do zasady, wyznacza art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie jest bowiem samodzielnym aktem prawnym kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę co do istotny, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopiero po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia, niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w takim postanowieniu, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania i dopiero w sądowym postępowaniu inicjowanym taką skargą (na bezczynność bądź przewlekłość) może ewentualnie podważać to stanowisko organu wyrażone właśnie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Konkludując, skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.