I SA/Lu 556/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz B. N. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z [...] r., odmawiające B. N. (dalej także: skarżącemu, zobowiązanemu) zwrotu kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł wyegzekwowanych od niego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Jak wynika z akt sprawy i treści postanowienia, organ I instancji prowadzący wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS, dokonał w jego toku szeregu czynności egzekucyjnych. Między innymi zawiadomieniem z dnia [...] r. zajął wierzytelność pieniężną w Gminie [...]. Zawiadomienie o zajęciu doręczono gminie i skarżącemu, a w wyniku jego realizacji Gmina [...] – jako dłużnik zajętej wierzytelności - przekazała na rachunek organu egzekucyjnego kwotę [...]zł. Otrzymana należność została przez organ egzekucyjny rozliczona na należność główną w kwocie [...]odsetki w kwocie [...]zł, koszty upomnienia w kwocie [...]zł, koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł. Kwota należności głównej wraz z odsetkami i kosztami upomnienia została niezwłocznie przekazana wierzycielowi. Pismem z dnia [...] r. ZUS poinformował organ egzekucyjny (data wpływu do organu [...] r.), iż w dniu [...] r. zawarł ze skarżącym umowę, na podstawie której rozłożono na raty należności objęte wszystkimi skierowanymi do organu tytułami wykonawczymi. Jednocześnie ZUS wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] r. Skarżący pismem z dnia [...] r. zwrócił się o zwrot kwoty uzyskanej w wyniku realizacji zajęcia wierzytelności przez Gminę [...], powołując się na umowę ratalną. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanej kwoty. Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] r., uchylił to orzeczenie uznając, że zasadne jest wydanie odrębnych rozstrzygnięć w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oraz kwot przekazanych wierzycielowi. W dniu [...] r. organ I instancji wydał dwa postanowienia, w których odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanej kwoty [...]zł i odmówił zwrotu kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł. Zobowiązany zaskarżył drugie z tych postanowień. Wskazał, że kwota [...]zł została mu zwrócona przez ZUS, co świadczy o braku komunikacji między ZUS a organem egzekucyjnym. Jego zdaniem naliczenie i ściągnięcie kosztów egzekucyjnych było w tych warunkach niezasadne, a ich wysokość nie stoi w proporcji z nakładem działań organu. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał na treść art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) i stwierdził, że koniecznym warunkiem zwrotu kosztów egzekucyjnych zobowiązanemu jest niezgodność z prawem wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ocenie podlega przy tym prowadzenie samej egzekucji, a nie postępowanie innych organów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zwrócił uwagę, że samo zajęcie wierzytelności nastąpiło przed zawarciem umowy ratalnej, zaś aktualizacja zajęcia i rozliczenie uzyskanych kwot miało miejsce zanim organ egzekucyjny pozyskał informację o tej umowie. Podkreślił, że naliczone koszty powstały w związku z czynnościami podejmowanymi w latach 2012 – 2019. Wobec tego wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS nie wykazuje znamion niezgodności z prawem i nie ma podstaw do zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych. B. N. złożył skargę na powyższe postanowienie, zwrócił się o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez faktyczną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji nieprzeprowadzenia żadnego postępowania w sprawie wniosku o zwrot wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych. Zdaniem skarżącego, w sprawie niniejszej nie rozpoznano merytorycznie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania o nadmiernie wysokie i pozbawione uzasadnienia ustalenie przez organ administracji kosztów postępowania egzekucyjnego, jednocześnie rozstrzygając, bez podania podstawy prawnej, o zasadności pobrania kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł. Skarżący zaznaczył, że kwota kosztów przekroczyła należność główną, a organ egzekucyjny nie dokonał wyliczenia tych kosztów mimo zgłoszonego w tym przedmiocie żądania. Skarżący podniósł, że organ egzekucyjny dokonał tylko trzech czynności: zajął dotację przeznaczoną na wydanie książki, zarachował na koncie kwotę wpłaconą przez Gminę [...] i wykonał przelew na rzecz ZUS. Samo porównanie wysokości długu w zestawieniu z brakiem porozumienia między organem a ZUS w sprawie ugody świadczą – zdaniem skarżącego – o niewłaściwym prowadzeniu postępowania. Nadto, w obu instancjach nie zapoznano skarżącego z zebranym materiałem dowodowym, uniemożliwiając ewentualne składanie wniosków i dowodów. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie obowiązuje przepis art. 10 k.p.a., statuujący zasadę czynnego udziału strony, skarżący zaś w toku sprawy nie zgłaszał wniosku o udostępnienie mu dokumentów, w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Wniosek skarżącego rozpoznany został na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., a więc także zarzuty dotyczące zasadności ustalenia i wysokości kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a.) pozostają niezasadne. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem w kontrolowanym postanowieniu organ nie rozważył dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności, skutkujących ewentualnym zwrotem zobowiązanemu lub obciążeniem wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. W szczególności jednak podkreślenia wymaga, że kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., a zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61a tej ustawy pozostają niezrozumiałe i nieadekwatne w sprawie. Przedmiotem wniosku zobowiązanego był zwrot pobranych w trybie egzekucji pieniężnej należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Zdaniem skarżącego, zawarcie układu ratalnego i zwrócenie przez wierzyciela wyegzekwowanej należności głównej z odsetkami powoduje, że koszty egzekucyjne (które uznaje nadto za nadmierne) winny podlegać zwrotowi jako nienależne. Odnosząc się zatem do istoty sprawy, należy podkreślić, że art. 64c § 3 i art. 64c § 7 u.p.e.a. regulują odmienne zagadnienia. Inny jest bowiem przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie kosztów egzekucyjnych wydanego na podstawie treści zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych wydanego na wniosek zobowiązanego w trybie art. 64c § 6a pkt 1, a inny rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu pobranych od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. Organ rozstrzygnął merytorycznie o wniosku strony, nie odmawiając wszczęcia zainicjowanego nim postępowania, więc zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. jest niezasadny. Podobnie, organ nie rozstrzygnął w kwestii wysokości kosztów egzekucyjnych i zasady ich ponoszenia, bowiem nie obejmował tego wniosek strony. W tym miejscu należy również podkreślić, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania – z uwzględnieniem intencji strony dającej się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Organ nie jest związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę (por. teza pierwsza wyroku NSA z 6 sierpnia 1999r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia [...] r. (k. 567 akt egzekucyjnych) wniósł o zwrócenie na własny rachunek bankowy środków przekazanych w trybie realizacji zajęcia egzekucyjnego przez Gminę [...]. W piśmie nie zawarto zatem żądania określenia wysokości kosztów, czy zasady ich ponoszenia, jak stanowi o tym art. 64 § 6a i § 7 u.p.e.a. Dlatego też organ (kierując się także wskazaniami ostatecznego postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. k. 625 akt egzekucyjnych) zakwalifikował wniosek zgodnie z wyrażoną w nim intencją, nie zamykając tym samym podatnikowi prawa do odrębnego rozstrzygnięcia o wysokości i zasadzie ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Zasadnie więc, w ocenie Sadu, wnioskowi strony nadano bieg (niejako dwutorowo) jako żądaniu zwrotu wyegzekwowanych w dniu [...] r. należności, w tym i tych, które rozliczone zostały na koszty postępowania. W tym przedmiocie wydano odrębne postanowienie i ono (po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej) stało się przedmiotem zaskarżenia. W tym względzie skarżący sprecyzował swoje stanowisko w piśmie z dnia [...]. Stąd też zawarte w skardze zarzuty pełnomocnika skarżącego co do nadmierności ustalonych kosztów są bezzasadne, bowiem pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Zarzuty skargi nie determinują zakresu działania sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis nie dotyczący sprawy). W zakresie tak ukształtowanej kognicji sądu administracyjnego wskazać zatem należy, że na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma treść art. 64c § 3 u.p.e.a. stanowiącego, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2664/16, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest jednolita wykładnia art. 64c § 3 u.p.e.a. w zakresie zastosowanego w tym przepisie zwrotu normatywnego "wszczęcie i prowadzenie egzekucji niezgodne z prawem". Obok wyroków wskazujących, że wymieniona niezgodność z prawem musi dotyczyć czynności wierzyciela i organu egzekucyjnego, a nie organu podatkowego wydającego decyzję stanowiącą podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a zatem obejmuje tylko czynności podejmowane w celu wszczęcia i prowadzenia egzekucji, kryterium oceny zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi zgodność z prawem decyzji wymiarowej, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, która to decyzja następnie została np. uchylona (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., II FSK 2601/10, z dnia 18 października 2011 r., II GSK 1030/10, z dnia 29 stycznia 2013 r., II FSK 3020/12, z dnia 13 sierpnia 2014 r., II FSK 2025/12, z dnia 11 stycznia 2018 r., II FSK 3363/15 i z dnia 16 stycznia 2018 r., II FSK 3648/15), odnotować należy judykaty, w których uznano, że niezgodność z prawem może także dotyczyć podstawy prawnej egzekucji, w tym wadliwości decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, wynikającej ze stwierdzenia ze skutkiem retrospektywnym niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną takiej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2017 r., II FSK 2672/15, z dnia 10 listopada 2017 r., II FSK 2876/15, czy z dnia 6 grudnia 2017 r., II FSK 928/16). W realiach niniejszej sprawy powyższe poglądy mają charakter drugorzędny, bowiem kwestia wadliwości tytułów wykonawczych, na podstawie których wszczęto i prowadzono egzekucję w ogóle nie jest podnoszona (i nie wynika z analizy akt egzekucyjnych). Nie ma też podstaw do stwierdzenia, że wszczęcie egzekucji, a następnie jej prowadzenie aż do dnia [...] r. było niezgodne z prawem. Istotą jest natomiast to, czy czynności egzekucyjne dokonane po wskazanej dacie (będącej datą zawarcia pomiędzy zobowiązanym i wierzycielem układu ratalnego) pozostają w zgodzie z regułami prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem są zgodne z prawem. Należy podkreślić za organem, że wszczęcie egzekucji wymagalnego obowiązku zapłaty zobowiązania jest powinnością wierzyciela, która aktualizuje się wtedy, gdy zobowiązany obowiązku tego nie wykona dobrowolnie, dopuszczając do przekształcenia się zobowiązania w zaległość (art. 6 § 1 u.p.e.a.). W powyższym wyraża się zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej – wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, bo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli. W prawie publicznym wyłączona jest obowiązująca na gruncie postępowania cywilnego zasada dyspozycyjności dochodzenia przez wierzyciela wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Koszty będące następstwem wszczęcia i następnie prowadzenia egzekucji administracyjnej są zatem następstwem nieposzanowania przez zobowiązanego ładu prawnego poprzez odmowę dobrowolnego wykonania obowiązku. W związku z tym, że zobowiązany powinien niezwłocznie wykonać obowiązek, który stał się wymagalny, to i na wierzycielu ciąży powinność podejmowanie odpowiednich czynności bez zbędnej zwłoki. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie uprawniają też co do zasady wierzyciela do wyznaczania zobowiązanemu dodatkowego terminu na wykonanie zobowiązania (zob. P.Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, Komentarz, str. 59-60). W tym jednak wypadku przepisy szczególne (tu: art. 29 ust. 1 i 1a ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.) przewidują możliwość zawierania specyficznych porozumień, tzw. układów ratalnych. Takie porozumienie zawarte zostało w toku tego postępowania egzekucyjnego, w dniu [...] r. Wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił bowiem tytuły wykonawcze i wszczął egzekucję z uwagi na fakt, że zobowiązany nie uregulował w sposób dobrowolny składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i FPiFGŚP, które – z powodu ich nieuiszczenia w terminie - stały się zaległością. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na wniosek wierzyciela. W jego trakcie dokonano szeregu zajęć, w tym zajęcia wierzytelności pieniężnej zobowiązanego w Gminie [...]. O zajęciu tym zawiadomiono zarówno zobowiązanego, jak i dłużnika zajętej wierzytelności, co pozostaje poza sporem. Z uwagi na fakt zawarcia układu ratalnego z dnia [...] r. ze zobowiązanym, wierzyciel złożył wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, które spoczywało do dnia [...] r. W tej dacie podjęto na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne, z uwagi na niewywiązanie się przez zobowiązanego ze wskazanej umowy. Organ egzekucyjny, w dniu [...]., dokonał ściągnięcia kwoty [...]zł od Gminy [...] na podstawie wcześniej dokonanego zajęcia wierzytelności (wierzytelność z tytułu dotacji). W części, dotyczącej kwoty [...]zł, należność tę przeznaczył na koszty postępowania egzekucyjnego, które – co do zasady – obciążają zobowiązanego. Informacje związane z nową okolicznością tamującą postępowanie egzekucyjne (umowa ratalna nr [...] z dnia [...] r.) dotarły do organu po dokonaniu tego zajęcia i po wyegzekwowaniu należności, bowiem wierzyciel wystosował w tym względzie do organu egzekucyjnego pismo z dnia [...] r., które dotarło do organu w dniu [...] r. (k. 617 akt egzekucyjnych). Pismo skarżącego także złożone zostało daleko po dacie czynności egzekucyjnej, tj. w dniu [...]. (k. 567 akt egzekucyjnych). Organ egzekucyjny zareagował na powyższe w odpowiednim czasie, bowiem w dniu [...]. wystosował zawiadomienia do dłużników zajętych wierzytelności, w tym do ZUS, o wstrzymaniu realizacji zajęć, a nadto postanowieniem z tej daty zawiesił postępowanie egzekucyjne do dnia [...] r. (daty płatności ostatniej z ustalonych rat), na podstawie art 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Istota zawieszenia postępowania egzekucyjnego polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Taką przeszkodą bez wątpliwości była okoliczność zawarcia w dniu [...]. układu ratalnego pomiędzy wierzycielem i zobowiązanym. Układ ten zasadniczo bowiem zmieniał terminy wymagalności świadczeń, które z punktu widzenia treści tytułów wykonawczych były już uznawane za zaległość. W związku z tym, rzeczą wierzyciela jako gospodarza postępowania było niezwłoczne powiadomienie organu o przeszkodzie w prowadzeniu egzekucji. Działanie bez zbędnej zwłoki ma na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy przy spełnieniu jednej z obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania z art. 56 § 1 u.p.e.a. organ nadal prowadzi czynności egzekucyjne, do czego – w świetle tego uregulowania – nie jest uprawniony. Organ jest bowiem zobligowany (a nie uprawniony) do zawieszenia postępowania – przepis nie pozostawia do uznania organu tego, czy w danym przypadku zawiesić postępowanie. Dlatego wierzyciel, który jest stroną układu ratalnego i ma o nim wiedzę już w dacie jego zawarcia, winien niezwłocznie dokonać czynności, poprzez które organ egzekucyjny będzie mógł wywiązać się z opisanego obowiązku i powstrzymać się od prowadzenia egzekucji. Jak wskazano, w niniejszej sprawie o istotnej z punktu widzenia prowadzenia postępowania egzekucyjnego informacji organ dowiedział się od wierzyciela – dysponenta postępowania dopiero po 27 dniach od zawarcia układu ratalnego. Samo pismo, zawierające tę wiadomość pochodzi z [...] r., a dotarło do organu w dniu [...] r. (prezentata – k. 617 akt egzekucyjnych). Organ w żaden sposób okoliczności tej nie przeanalizował w kontekście oceny, czy wierzyciel nie był w tym zakresie w zwłoce z przekazaniem informacji, a zatem zawinił sytuacji, w której czynność przekazania środków na koszty egzekucyjne była niezgodna z prawem, bo została dokonana w warunkach, w których postępowanie egzekucyjne nie powinno było się toczyć. Okres 27 dni jest obiektywnie długi i znacznie wykracza poza przyjęty zwyczajowo okres obrotu korespondencji. W aktach zaś brak jest jakiegokolwiek śladu wcześniejszych kontaktów wierzyciela z organem (choćby w formie zdalnej) co do omawianej sprawy. Tymczasem okoliczność prowadzenia egzekucji w sposób sprzeczny z prawem może zostać ujawniona po wyegzekwowaniu należności z tytułu kosztów egzekucyjnych (np. wyrok WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt I SA/Gl 183/18). W kontekście zdania 2 przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. okoliczność ta wymaga zdecydowanie rozważenia, bowiem bezprawność wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o której mowa w tym przepisie, może być spowodowana przez wierzyciela (jego działaniem lub zaniechaniem), który wówczas ponosi ciężar powstałych w związku z tym kosztów. Powyższe będzie więc rzeczą organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym wierzyciel winien być uczestnikiem i mieć możliwość zajęcia stanowiska. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną od organu kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wpis od skargi w kwocie [...]zł (razem: [...] zł).