I SA/Lu 558/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr SKO.41/179/PO/2025 w przedmiocie dotacji oświatowej za 2021 r. i 2022 r. udzielonej L. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 7 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 12 grudnia 2024 r. znak KNW-M-1.1711.1.6.2024, określającą L. spółce z o.o. (strona, skarżąca, spółka), prowadzącej N. w L. (szkoła) kwotę podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Lublin należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2021 i 2022 rok oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i określiło wysokość dotacji oświatowej, pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Lublin wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od 8 marca 2024 r. w kwocie 1.148,02 zł. Nadto nakazało spółce zwrot należności w terminie 15 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji na wskazany rachunek bankowy Urzędu Miasta Lublin oraz umorzyło postępowanie administracyjne w pozostałej części. Jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji określił wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu miasta Lublin z tytułu: - wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem za 2021 na łączną kwotę 5,246,32 zł; - wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem za 2022 na łączną kwotę 39.812,31 zł oraz - dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 1.148,02 zł. Uzasadniając kwestię wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem organ wskazał na art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.) Dotyczyło to kwot pochodnych, zapłaconych w dniu 13 stycznia 2022 r. od wynagrodzeń wypłaconych w grudniu 2021 r., obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, a także rozliczenia w 2021 i 2022 r. czynszu za najem miejsc postojowych w garażu podziemnym przynależnym do pomieszczeń wynajmowanych przez spółkę na cele edukacyjne. Zdaniem organu ustawodawca jasno powiązał finansowanie wydatków bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostaje przekazane. W tym przypadku wydatki utraciły status bieżących i z tego względu nie mogą podlegać finansowaniu z dotacji oświatowej. Natomiast udogodnienie w postaci miejsc postojowych nie stanowi wydatku, który można finansować z dotacji oświatowej. Beneficjentami tych wydatków nie są bowiem dotowani uczniowie, nadto przepisy prawa oświatowego nie wymagają od jednostki oświaty zapewnienia miejsc postojowych do realizacji zadań statutowych. W odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wyjaśniono, że liczba uczniów w informacjach o faktycznej liczbie uczniów w styczniu i w lutym 2021 r. (złożonych organowi celem pobrania dotacji), nie znajdowała potwierdzenia w dokumentacji przebiegu nauczania szkoły. Pobranie dotacji w tym zakresie było niezgodne z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zwracając się o jej uchylenie w całości. Zarzuciła niezgodność z prawem, wynikającą z zastosowania przepisów w sposób sprzeczny z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych faktach. Podniosła, że organ nieprawidłowo odmówił jej możliwości korekty złożonych sprawozdań. Nadto zarzuciła, że niezasadne jest uznanie kwot przeznaczonych w styczniu 2022 r. na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zaliczki na podatek dochodowy za grudzień 2021 r. Spółka zakwestionowała też zarzut nieprawidłowego pobrania dotacji za ucznia K. C.. Wskazywała, że co prawda wypowiedzenie umowy kształcenia zostało złożone 30 grudnia 2020 r., ale skuteczne miało się stać z końcem stycznia. Zatem w styczniu 2021 r. uczeń ten pozostawał uczniem szkoły, nieodnotowanie obecności wiązało się głównie z feriami zimowymi. Także w odniesieniu do uczennicy J. K. wypowiedzenie umowy miało skutek na koniec kolejnego miesiąca. W zakresie kosztu wynajęcia miejsca postojowych wskazała, że kwestia miejsc postojowych nigdy nie była przedmiotem ustaleń pomiędzy nią, a właścicielem wynajmowanej wraz z miejscami postojowymi pomieszczeniami szkolnymi. Zapisy o miejscach postojowych pozostały jednak w podpisanej umowie, choć nigdy o to nie zabiegali. Organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu przytoczył treść art. 35 ust. 1, ust. 2 u.f.z.o. i art. 10 Prawa oświatowego. Stwierdził, że dotacja służy dofinansowaniu wszystkich zadań, w tym także różnego rodzaju zajęć, które bezpośrednio nie zostały sfinansowane przez rodziców. Służy temu zasada tzw. braku podwójnego finansowania. Jednocześnie sfinansowanie zadań innych niż te, na które dotacja została udzielona winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał dotację za pobraną w nadmiernej wysokości, natomiast co do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczenie ocena ta jest wadliwa i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W decyzji wskazano, że w okresie nieobecności spowodowanej chorobą, zdarzeniem losowym lub wynikającą z kalendarza zajęć dotacja przysługuje, natomiast należy odróżnić od tego sytuacje, w których dziecko zaprzestaje uczęszczania i decyzją rodziców nie wróci już na zajęcia, nawet jeśli w dalszym ciągu obowiązuje umowa, w tym okres jej wypowiedzenia. Zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być realizowane wyłącznie w stosunku do dzieci, które uczęszczają do placówki. Wobec tego wypowiedzenie umów przez rodziców dzieci: K. C. i J. K., tj. podjęcie przez rodziców decyzji o rezygnacji z uczęszczania dzieci do placówki i faktyczna ich absencja od daty złożenia wypowiedzenia oznacza, że uczniowi ci nie mogli zostać wykazani w informacji o faktycznej liczbie uczniów odpowiednio w styczniu 2021 r. i lutym 2021 r. Na uczniów tych we wskazanym okresie dotacja nie przysługiwała. W zakresie niezgodności wykorzystania dotacji z przeznaczeniem organ zwrócił uwagę, że przepis art. 35 ust. 3 u.f.z.o. jest niejasny i może nasuwać trudności w jego wykładni i stosowaniu przez organy administracji. Jednak jego zdaniem, w przypadku wynagrodzeń, które w ramach działalności bieżącej w danym roku budżetowym, na który dotacja została przyznana, stanowią wydatki na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że rozciąga się on również na należności pochodne od należności głównej, pokrywanej z dotacji za dany rok, niezależnie od tego kiedy zostały uregulowane. Istotnym jest, że należności te nie są wymagalne w dacie wypłacania należności głównej, lecz ich wymagalność jest późniejsza. Stąd też w przypadku wynagrodzeń wypłacanych w grudniu danego roku, wymagalność należności pochodnych (następuje w kolejnym miesiącu tj. w styczniu następnego roku, przekraczając tym samym roku budżetowy, na który dotacja została przyznana. Jednak należności pochodne winny dzielić los należności głównej i podlegać rozliczeniu za rok, w którym nastąpiła wypłata należności głównej (wynagrodzenia). Kolegium przyjęło też, że nawet gdyby tej koncepcji nie podzielić, to dotacji tak wypłaconej nie można uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ za rok 2022 spółce także przysługiwała dotacja oświatowa. W tym stanie rzeczy kwota wykorzystana na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych w łącznej wysokości 21.043,83 zł wydatkowana została zgodnie z przeznaczeniem określonym art. 35 u.f.z.o. i nie podlega zwrotowi. Zdaniem organu nie podlega też zwrotowi kwota 24.014,80 zł, wydatkowana na rozliczenie czynszu za najem miejsc postojowych w garażu podziemnym. W przypadku gdy umowa najmu lokalu przeznaczonego na placówkę szkolną wraz z przynależnymi do lokalu miejscami postojowymi nie zawiera rozróżnienia kwotowego, nie określa odrębnie wysokości czynszu najmu lokalu i czynszu za miejsca postojowe, nie można uznać, iż miejsca te stanowią odrębne powierzchnie niezależne od wynajmowanego lokalu użytkowego, którego najem dotyczy. Zatem wydzielanie z kwoty opłacanego przez spółkę z dotacji czynszu najmu lokalu należności, która miałaby odpowiadać opłacie parkingowej jest nieuprawnione, nie można jej też uznać za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator P. (skarżący), zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 u.f.z.o. przez błędne przyjęcie, że środki wydatkowane w styczniu 2022 r. mogły być rozliczone z dotacji przeznaczonej na rok 2021 i domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części, tj. w zakresie kwoty 21.043,83 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 ust 3 u.f.z.o. dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków poniesionych w roku budżetowym, na który została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Jego zdaniem nie sposób się zgodzić z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby należności pochodne winny dzielić los należności głównej i podlegać rozliczeniu za rok, w którym nastąpiła wypłata należności głównej (wynagrodzenia). Skoro strona nie miała wpływu na termin zapłaty świadczeń, których zwrotu się domagała, to powinna je wpisać jako środki podlegające rozliczeniu w 2022 r. a nie w roku 2021. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W sprawie Prokurator kwestionuje stanowisko Kolegium w zakresie wykładni i w konsekwencji zastosowania przepisów art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 u.f.z.o. Przepis art. 35 ust. 1 dotyczy celów, na jakie może zostać przeznaczona dotacja przyznana na podstawie ustawy, natomiast w art. 35 ust. 3 u.f.z.o. ustawodawca zastrzegł, że dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Kolegium uznało, że jeżeli dotacja została przyznana na rok 2021, to może być wykorzystana do sfinansowania zarówno należności głównych z tytułu wynagrodzeń oraz pochodnych, wypłaconych w tymże roku, jak i do sfinansowania tej części pochodnych należności, które wiązały się z rokiem 2021, ale ich termin wymagalności przypadał już w roku następnym i odprowadzone zostały w 2022 r. Zdaniem Prokuratora taka wykładnia sprzeczna jest z art. 35 ust. 3 u.f.z.o., a pokrycie z dotacji za rok 2021 pochodnych wynagrodzeń - składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczek na podatek dochodowy - uiszczonych już w roku następnym oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd - mając świadomość istnienia orzeczeń, które wspierają stanowisko skarżącego - opowiada się za sposobem rozumienia spornego przepisu, jaki w swojej decyzji zaprezentował to organ odwoławczy. W procesie interpretacji art. 35 ust. 3 u.f.z.o. nie sposób pominąć dyrektyw wykładni celowościowej, także odpowiadając na pytanie o prawidłowy sposób rozumienia użytego w tym przepisie sformułowania "wydatków... poniesionych w roku budżetowym". O poniesieniu tych wydatków ostatecznie decydują okoliczności, związane z zatrudnieniem w danym roku (tu: 2021) konkretnego pracownika. Obowiązek poniesienia wydatku, tj. odprowadzenia pochodnych wynagrodzeń, takich jak składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczka na podatek dochodowy powstaje w tym roku, w którym pracownik wykonuje pracę. Z upływem ostatniego dnia roku wszystkie te składniki są już skonkretyzowane co do wysokości kwot oraz obowiązku opłacenia. Wymagalność, przypadająca w przypadku części składek i zaliczek na rok następny oznacza tylko termin, do którego konkretne kwoty mają być odprowadzone. Świadczenia te są jednak w sposób nierozerwalny związane z faktem pracy w roku 2021 i wynagrodzeniami wypłaconymi w roku 2021. Podzielić zatem wypada zapatrywanie Kolegium, w myśl którego należności pochodne winny dzielić los należności głównej i podlegać rozliczeniu za rok, w którym nastąpiła wypłata należności głównej (wynagrodzenia). Takie rozumienie przepisu wydaje się odpowiadać najpełniej celowi regulacji. Sensem omawianej normy jest przecież doprowadzenie do sytuacji, w której wszystkie wydatki na składki i zaliczki, powiązane z zatrudnieniem pracownika w danym roku, pokryte zostaną z dotacji przyznanej na ten właśnie rok. Dofinansowanie zadań placówek edukacyjnych powinno umożliwić pokrycie wydatków związanych z danym rokiem – i tylko z nim. Zarazem, w ocenie Sądu taka interpretacja nie narusza rezultatu wykładni językowej, albowiem za wydatki "poniesione" można uznać także i te, których poniesienie jest już przesądzone z uwagi na realizację wszystkich przesłanek faktycznych, a jedynie termin płatności przypada w późniejszym okresie, zatem techniczne odprowadzenie należnych już kwot odbędzie się w kolejnym roku. Założenie odmienne, zgodnie z którym należności pochodne, związane z rokiem 2021 miały być pokryte z dotacji na ten sam cel, udzielonej na rok następny jest w ocenie Sądu nie do pogodzenia z celem analizowanego przepisu. Tak rozumiana regulacja musiałaby prowadzić do tego, że podmiot występujący o dotacje na dany rok zwraca się jednocześnie o dofinansowanie części składek i zaliczek, związanych z wykonywaniem zadań oświatowych za rok poprzedni. Dotacja byłaby zatem wydatkowana bez żadnego bezpośredniego związku z rokiem, na który ją przyznano. Gdyby któryś z pracowników, zatrudnionych przez cały rok (a zatem w związku zatrudnieniem którego powstał m.in. obowiązek odprowadzenia składek i zaliczek z terminem wymagalności w styczniu 2022 r.) nie kontynuowałby zatrudnienia w roku następnym, dotacja musiałaby być przyznana, a następnie wykorzystana na pokrycie wynagrodzenia za pracę osoby już niepracującej w danej placówce. Dodatkowo dotacji tak rozliczonej nie dałoby się uznać za wykorzystaną na pokrycie wydatków na "roczne wynagrodzenie...", o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. aa u.f.z.o., ponieważ w ramach jednej dotacji pokrywano by wypłaty na wynagrodzenia za dwa różne lata. W ocenie Sądu wykładnia spornej regulacji, zaprezentowana w skardze przekreślałaby możliwość wykorzystania całości dotacji za konkretny rok na pokrycie wszystkich wydatków, wiążących się z tym okresem. Zarazem zmuszałaby prowadzącego placówkę do "udawania", że pokrywanie części składek i zaliczek za rok 2021 stanowi pokrywanie bieżących wydatków za rok 2022. W myśl proponowanej wykładni organy administracji, kontrolujące prawidłowość wykorzystania dotacji musiałyby także przyjąć fikcję, że wydatkowanie dotacji przyznanej na konkretny rok m.in. w celu opłacenia ostatnich składek i zaliczek z roku poprzedniego stanowi pokrywanie bieżących wydatków. Sąd nie podzielił zatem zarzutu, podniesionego w skardze. Ponieważ nie dostrzegł jednocześnie innych uchybień, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.).