I SA/Lu 587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Y. [...] w [...] (spółka, strona, skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty rocznej za rok 2020 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z przeznaczeniem pod budowę hotelu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek strony z dnia [...] czerwca 2020 r., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. odmówiono Przedsiębiorstwu [...] Y. [...] z siedzibą w [...] (spółka, strona, skarżąca) odroczenia terminu płatności opłaty rocznej za rok 2020 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w łącznej kwocie [...]zł, naliczonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wniosek był motywowany spadkiem przychodów spółki o 95-97% z powodu epidemii SARS-Cov-2. Spółka zwróciła się z prośbą o ustalenie nowego terminu płatności zobowiązania nie wcześniej niż na 31 grudnia 2020 roku. Decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zleciło organowi zapewnienie stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania, wypowiedzenie się co do dowodów zawartych w odwołaniu, wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie zasadności odroczenia (bądź odmowy) terminu spłaty należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy uwzględnieniu przesłanki względów społecznych i gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych zobowiązanego (art. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p.). Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji winien dokonać w szczególności analizy przesłanki pogorszenia płynności finansowej spółki w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 566 ze zm.) i ponoszeniem z tego tytułu przez spółkę konsekwencji ekonomicznych z powodu pandemii COVID-19. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik spółki wniosła o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej do dnia 30 kwietnia 2021 r. Podniosła, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika istotny interes wnioskodawcy w odroczeniu na dalszy niż dotychczas wskazywany okres - konieczność zachowania płynności finansowej, przy możliwości późniejszego wygospodarowania środków na uiszczanie odroczonej opłaty, jak i interes społeczny - zapobieżenie przeciążeniu fiskalnemu przedsiębiorcy w czasie tzw. lockdownu i w rezultacie jego likwidacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2021 r., w której odroczył skarżącej do dnia 30 kwietnia 2021 r. termin płatności opłaty rocznej ([...] zł oraz opłata prolongacyjna – [...] zł, łącznie [...] zł). Organ uwzględnił przejściowe trudności finansowe spółki, ściśle związane z wprowadzanymi obostrzeniami związanymi z pandemią. Uznał, że zarówno z argumentów przedstawionych przez stronę, jak i z dołączonych dokumentów wynika, że występują okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi z uwagi na względy społeczne i gospodarcze, w tym realne możliwości płatnicze zobowiązanego. W sprawie stwierdzono wystąpienie ważnego interesu strony, która w ocenie organu – dzięki uldze - będzie mogła utrzymać działalność w dotychczasowej formie. Organ ustalił, że wnioskowana pomoc spełnia kryteria pomocy de minimis, a spółka nie jest podmiotem wyłączonym z zakresu tej pomocy i nie wykorzystała dopuszczalnego limitu pomocy. W odwołaniu od decyzji strona, zgadzając się co do zasady z jej uzasadnieniem w zakresie oceny jej realnych możliwości finansowych, które znacznie się obniżyły w okresie pandemicznym, wniosła o wskazanie daty odroczenia opłaty na dzień 30 września 2021 roku. Wskazała, że sytuacja branży - hotele, gastronomia i organizacja imprez, nadal jest trudna. Przez znaczny okres działalność ta była wyłączona (obostrzenia i zakazy wprowadzone przez rząd RP). Pokrycie wszystkich zobowiązań w terminie spowodowałoby utratę płynności i konieczność likwidacji spółki, która jest dużym pracodawcą na rynku. Skarżąca podniosła, że okres letni stanowi realną perspektywę ponownego otwarcia branży, a tym samym poprawy sytuacji finansowej, co umożliwi zapłatę należności. Spółka ma duży potencjał gospodarczy - posiada dwa hotele z pełną infrastrukturą gastronomiczną, imprezową i konferencyjną oraz punkty sprzedaży wyrobów cukierniczych. Szybko nastąpi więc powrót do wyników sprzed pandemii, a opłata za wyłączenie gruntów zostanie pokryta w realnym terminie do 30 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji co do konieczności udzielenia stronie ulgi w postaci odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Zwrócono uwagę na znaczny spadek dochodów i zagrożenie utraty płynności finansowej spółki w związku z zamknięciem branży hotelowej i gastronomicznej w okresie tzw. lockdownu. Zdaniem organu, trudności spółki zostały w pełni wykazane zgromadzonymi dowodami z dokumentów. Jednak w ocenie organu odwoławczego, wydana decyzja czyni zadość żądaniu strony, uwzględnia bowiem wskazany w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. termin odroczenia na dzień 30 kwietnia 2021 r. Termin ten jest nie tylko zgodny z żądaniem strony, ale też przekracza termin wskazany w jej pierwotnym wniosku. Stąd żądanie kolejnego przesunięcia terminu płatności opłaty rocznej o następne miesiące, tj na dzień 30 września 2021 r. uznano za nieuzasadnione. Y. Spółka z o.o. w [...] złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzuciła: 1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu powszechnie znanego, jakim jest pandemia COVID-19 i nieodroczenie opłaty na dalszy termin - do 30 września 2021 r., mimo że spółka odzyskała możliwość generowania przychodów, tj. gromadzenia i pozyskania środków na opłatę później niż wskazany przez organ termin odroczenia; 2) naruszenie art. 64 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że nie stanowi naruszenia istotnego interesu spółki zagrożenie dla jej wypłacalności w sytuacji, gdy została dotknięta negatywnymi skutkami pandemii COVID-19. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynym źródłem sporu jest termin, do którego odroczenie trwa. Termin ten (30 kwietnia 2021 r.) jest zdaniem skarżącej za krótki z uwagi na przedłużający się stan pandemii COVID-19. Sytuacja epidemiczna, w której obowiązywały nakazy i zakazy ograniczające (a czasowo nawet uniemożliwiające) działalność w branży hotelowej i gastronomicznej, spowodowała spadek przychodów spółki (nawet do zera). Nie mogły być organizowane przyjęcia, nie przyjmowano gości do hotelu, nie można było korzystać z restauracji. Jednocześnie spółka musiała ponosić koszty stałe. Nie mogła więc, aż do okresu wakacyjnego, zgromadzić odpowiednich środków na opłatę roczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, co powoduje, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu strony z organem było prawo spółki do uzyskania ulgi w zapłacie należności publicznoprawnej w postaci odroczenia terminu jej zapłaty. Termin ten był przez spółkę dwukrotnie modyfikowany, przy czym po raz ostatni już na etapie drugoinstancyjnym, kiedy to zgłoszono żądanie o odroczenie terminu zapłaty opłaty rocznej do 30 września 2021 r. Poza sporem w sprawie jest, że spółka na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji spełniała przesłanki wskazane w przepisach art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p i art. 64 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305, dalej: u.f.p.) do odroczenia terminu zapłaty opłaty rocznej (będącej jednym ze środków publicznych, stanowiących dochód województwa). Wnioskowana pomoc bezspornie stanowi pomoc de minimis, do uzyskania której spółka również posiadała uprawnienie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit b u.f.p., niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 u.f.p.), do jakich – jak zasadnie podkreślono w decyzji – należy opłata roczna, właściwy organ może umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Nie powtarzając za organem tych kwestii, które pozostają niesporne, a które w całości Sąd podziela (z uwagi z jednej strony na zakaz reformationis in peius, z drugiej zaś – na obszernie zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy wskazujący na wypełnienie przez skarżącą spółkę przesłanek udzielenia ulgi; pozyskane dane nie pozostawiają bowiem wątpliwości, że w badanym przypadku – w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji – wniosek strony był uzasadniony względami społecznymi i gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego), uwagą objąć należy wyłącznie te kwestie, które dotyczą negatywnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Należy bowiem uznać, w świetle treści decyzji, że organ odwoławczy odmówił spółce odroczenia terminu zapłaty obciążającej ją należności do terminu wskazanego w odwołaniu, czyli do dnia 30 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że żądanie w tym zakresie jest nieuzasadnione co oznacza, że organ wypowiedział się w tej kwestii merytorycznie. Abstrahując od braku wyjaśnienia podstaw tej decyzji, braku jej wsparcia uzupełniającym materiałem dowodowym, organ odwoławczy w ogóle nie rozważył, czy rozpoznanie wniosku w omawianym zakresie mieści się w jego kompetencji. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą uwzględniono żądanie wniosku (zmodyfikowane pismem z dnia 9 marca 2021 r.) o odroczenie terminu zapłaty opłaty rocznej do 30 kwietnia 2021 r. Na etapie postępowania odwoławczego spółka po raz kolejny zmodyfikowała wniosek, rozszerzając jego zakres i domagając się wyznaczenia dalszego terminu odroczenia do 30 września 2021 r. Podniosła, że z uwagi na dynamiczną sytuację pandemiczną, wprowadzane nakazy i zakazy z tym związane, ograniczające jej działalność i wpływające na dochody, nadal i do 30 września 2021 r. nie jest i nie będzie w stanie sprostać zobowiązaniu, którego kwota – [...] zł przekracza jej realne możliwości płatnicze. Sformułowanie na nowo żądania wniosku w zakresie terminu odroczenia zapłaty stanowiło jedyną podstawę odwołania. Skarżąca w istocie nie kwestionowała korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, wskazującego na jej trudną sytuację gospodarczą i obniżone znacząco możliwości płatnicze. W odwołaniu wprost wskazała, że zgadza się z dotychczasowym rozstrzygnięciem, ale chciałaby, by termin został jeszcze dalej przesunięty. Rzeczą organu odwoławczego w tych warunkach było zatem przede wszystkim dokonanie oceny rzeczywistej intencji skarżącej, która wynikała ze złożenia przez nią pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. nazwanego odwołaniem. Nie nazwa pisma bowiem, ale jego treść świadczy o jego istocie, a tym samym determinuje dalsze działanie organu w sprawie. Zgodnie z art. 128 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z własnej decyzji. Oznacza to, że odwołanie musi manifestować – jako środek zaskarżenia – niezgodę skarżącego (odwołującego się) na określony zakres rozstrzygnięcia lub jego uzasadnienia. Powyższe oznacza, że złożenie odwołania powoduje, że na organ odwoławczy nałożona zostaje kompetencja ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy raz już rozstrzygniętej decyzją nieostateczną. Według B. Adamiak (Komentarz, 1996, str. 544) odwołanie jest jednym ze środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć "instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji". Przedmiotem odwołania jest decyzja nieostateczna, która w toku postępowania administracyjnego musi być oceniona przez organ wyższego stopnia, mogący wobec tej decyzji, a nie sprawy administracyjnej będącej jej przedmiotem, zastosować rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 k.p.a. Zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego wskazuje wprost na to, że organ ten co do zasady orzeka o zaskarżonej decyzji. M. in. organ odwoławczy, w zgodzie z art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Należy zatem przyjąć, że odwołanie służy od decyzji rozumianej jako rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. Dla rozpoznania odwołania istotnym jest zatem określenie granic sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną, której odwołanie to dotyczy. Zarzuty odwołania mogą bowiem dotyczyć jedynie tego zakresu sprawy administracyjnej, którą zajmował się organ pierwszej instancji i o którym orzekał (pozytywnie lub negatywnie, merytorycznie lub formalnie). Przedmiotem postępowania odwoławczego może być wynik stosowania prawa (zob. J. Wegner, Instytucja milczącego załatwienia sprawy przez administrację publiczną, Warszawa 2021, str. 247), nie zaś nowy wniosek strony, który w ogóle nie podlegał ocenie z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Stąd utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej instancyjnie decyzji. Przedmiot i granice niniejszej sprawy wyznaczył wniosek spółki z dnia [...] czerwca 2020 r., zmodyfikowany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia [...] marca 2021 r.), a co za tym idzie – treść decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, którą wniosek ten w pełni uwzględniono (rozpoznając go także w ramach rozszerzenia, które wynikało z pisma strony). Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku było odroczenie terminu zapłaty opłaty rocznej. Wskazywany przez stronę termin odroczenia jest nieodłącznym elementem takiego wniosku – nie tylko precyzuje żądanie, ale wyznacza ramy postępowania dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Jakkolwiek ostatecznie termin odroczenia wynika z ustaleń stanu faktycznego (i mieści się w ramach uznania administracyjnego), to jednak w ramach właściwego określenia żądania strona ma prawo i obowiązek wskazania terminu, w którym – w jej ocenie – będzie w stanie spełnić świadczenie. Termin odroczenia został wskazany przez skarżącą najpierw na koniec 2020 r., by następnie zostać w toku postępowania pierwszoinstancyjnego (a zatem jeszcze na etapie gromadzenia dowodów, oceny sprawy i przed wydaniem rozstrzygnięcia) zmieniony na 30 kwietnia 2021 r. W całokształcie dokonanych ustaleń organ ten uznał, że spółce należna jest wnioskowana ulga. Organ odwoławczy utrzymał wprawdzie w mocy kontrolowaną decyzję, choć równocześnie przyznał, że spółka nie zgłosiła wobec niej żadnego zarzutu, a wręcz przyznała, że jest jej treścią usatysfakcjonowana. Uznała jednak, że utrzymujący się stan pandemii oraz wprowadzane w kraju restrykcje, które szczególnie mocno doświadczają branżę hotelarską i gastronomiczną, nie pozwalają na spełnienie świadczenia w terminie, jaki pierwotnie określono we wniosku rozpoznanym w pierwszej instancji. Dlatego też spółka wniosła o odroczenie terminu zapłaty opłaty rocznej do 30 września 2021 r. Organ odwoławczy wniosek w tym zakresie uznał za nieuzasadniony, o czym świadczy treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe zwłaszcza w świetle znaczenia argumentu odnoszącego się do przedmiotu i ram sprawy wyznaczonych treścią decyzji organu pierwszej instancji, która stanowiła (i powinna była stanowić) przedmiot orzekania organu odwoławczego. SKO pominęło znaczenie konsekwencji wynikających z tej okoliczności zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić, że przecież organ pierwszej instancji nie orzekał o żądaniu, które w jakimkolwiek stopniu czy też zakresie miałoby się odnosić do odroczenia terminu płatności opłaty rocznej do 30 września 2021 r. Tym samym konsekwencje wynikające ze stanowiska organu odwoławczego odnoszą się do zagadnień nie stanowiących przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Co więcej, w kontekście znaczenia tej funkcji uzasadnienia orzeczenia, która stanowi (w razie wątpliwości) podstawę ustalenia res iudicata (a to aspekt niezmiernie ważny dla strony), stanowisko organu odwoławczego w istocie rzeczy pozbawia stronę prawa do ubiegania się o udzielenie jej ulgi we wskazanym zakresie w odrębnym postępowaniu. Ponownie podkreślając – co podniesiono na wstępie – że to nie nazwa pisma, ale treść świadczy o jego istocie, a tym samym determinuje dalsze działanie organu w sprawie, w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba uznać stwierdzenie, że rzeczywistą intencją spółki było złożenie nowego wniosku o odroczenie terminu zapłaty. Jeżeli tak, to organ odwoławczy kwestię tę powinien wyjaśnić (przy odpowiednim udziale strony) na etapie wstępnej kontroli pisma zatytułowanego "odwołanie" i – zależnie od wyników tych ustaleń – wymienione pismo potraktować jako odwołanie z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, wyznaczonymi granicami rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, o których mowa była powyżej albo potraktować je jako odrębny wniosek o udzielenie ulgi, co wymagałoby przekazania pisma właściwemu organowi w celu nadania mu biegu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę składa się wpis od skargi, który obciążał spółkę ([...] zł).