I SA/Lu 590/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Protokolant referent stażysta Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. Ś. i I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; II. umarza postępowanie podatkowe; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. Ś. i I. Z. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta L., dalej: Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji", z [...] r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty skarbowej w wysokości [...] zł od złożonego dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo, od którego złożenia nie została uiszczona opłata skarbowa, udzielone zostało przez I. Z. – opiekuna prawnego małoletniego K. K. dla J. Ś. – pełniącego obowiązki Zastępcy Dyrektora Centrum Administracyjnego [...]. Zostało ono złożone [...] r., jak akcentuje organ, w sprawie o zameldowanie L. S. na pobyt czasowy w lokalu przy [...] w L.. Z wyjaśnień Centrum wynika, że J. Ś. działał w imieniu Centrum, a nie jako osoba fizyczna, pełnomocnictwo zostało zaś złożone w sprawie załatwianej na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, w związku z czym, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej, jego złożenie nie podlega opłacie skarbowej. Ponieważ, zdaniem organu pierwszej instancji, dokument pełnomocnictwa został złożony w postępowaniu o zameldowanie, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.), brak jest podstaw do zastosowania wyłączenia z opłaty skarbowej. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta J. Ś. zarzucił naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, ustawy o opłacie skarbowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, twierdząc, że działanie J. Ś. jako pełnomocnika opiekuna prawnego małoletniego nie podlega opłacie skarbowej, a ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu w pierwszej instancji są dowolne, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności, powołując się na treść art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1000), zauważyło, że opłacie skarbowej podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym. Z kolei na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit c) powołanej ustawy, nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach świadczeń socjalnych oraz w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o pomocy społecznej, przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przepisów o zatrudnieniu socjalnym oraz przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, sprawa w której pełnomocnictwo zostało złożone załatwiana była na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dotyczyła zameldowania na pobyt czasowy L. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do wyroku sądu administracyjnego (w sprawie I SA/Gl 196/15) podkreśliło, że literalne brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej prowadzi do wykładni, zgodnie z którą, w przypadku złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, aby nie podlegało opłacie skarbowej musi dotyczyć m.in. sprawy załatwianej na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Taka wykładnia umożliwia jednoznaczne stwierdzenie przez organ, przed którym dokument pełnomocnictwa jest składany, czy czynność ta podlega wyłączeniu spod obowiązku opłaty skarbowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ze statutu Centrum wyprowadziło również wniosek, że przedmiotem jego działalności jest obsługa ekonomiczno-administracyjna placówek opiekuńczo-wychowawczych posiadających status jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Samo Centrum nie jest zatem placówką opiekuńczo-wychowawczą, brak jest więc podstaw do powoływania się przez J. Ś. na przepis art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111), zgodnie z którym placówka (Dyrektor) współpracuje w zakresie wykonywanych zadań z sądem oraz innymi osobami i instytucjami w tym opiekunami prawnymi. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. Ś. i I. Z. zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 21 § 1 pkt 1, art. 21 § 3 ustawy - Ordynacja Podatkowa, w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o opłacie skarbowej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, w sytuacji, gdy J. Ś. działał jako pełnomocnik opiekuna prawnego małoletniego, realizując tym sposobem zadania jednostki i ustawowe zadania wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i jako taka osoba wypełnił przesłanki z art. 2 ust 1 pkt 1 lit c) ustawy o opłacie skarbowej, w związku z czym brak było podstaw do żądania wniesienia opłaty w kwocie [...]zł; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej niesłuszne niezastosowanie ww. przepisu i w konsekwencji stwierdzenie, iż działanie J. Ś. w charakterze pełnomocnika podlega opłacie skarbowej [...] zł, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami J. Ś., występując jako pełnomocnik opiekuna prawnego małoletniego, działał na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; - art. 8 kpa statuującego zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że sprawa, w której pełnomocnikiem był J. Ś. dotyczyła małoletniego, który od Miasta otrzymał mieszkanie socjalne, przeznaczone na zaspokajanie jego potrzeb mieszkaniowych. Decyzją z [...] r. orzeczono o zameldowaniu na pobyt czasowy w tym mieszkaniu L. S. – od [...] r. żony ojca małoletniego. Ojciec małoletniego jest pozbawiony praw rodzicielskich. W takiej sytuacji meldowanie w jednym lokalu jakichkolwiek osób niespokrewnionych z małoletnim lub pozbawionych władzy rodzicielskiej jest sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem pełnomocnika, materialnoprawna podstawa postępowania, w ramach którego udzielone zostało pełnomocnictwo, nierozerwalnie związana jest z pieczą zastępczą, gdyż chodzi w niej o gospodarowanie lokalem socjalnym przyznanym małoletniemu pozostającemu w systemie pieczy zastępczej. Ratio legis art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej wyraża się zaś w odejmowaniu obciążeń w tego typu sprawach i ułatwieniu funkcjonowaniu osób znajdujących się w trudnej, nietypowej sytuacji życiowej (pozostających w pieczy zastępczej), albo osób działających na ich rzecz. Dodatkowo pełnomocnik zauważył, że postępowanie organu w niniejszej sprawie nie budzi zaufania obywatela do władzy publicznej i nie pozostaje pod ochroną wzorca konstytucyjnego, wyprowadzonego z art. 2 ustawy zasadniczej państwa. Deprecjonuje bowiem i utrudnia działalność związaną z pieczą zastępczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Realizując wymiar sprawiedliwości, stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co oznacza, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający sprawę, uwzględniając skargę, może decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli, jak to wynika z treści art. 145 § 1 p.p.s.a., stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku gdy sąd uchyla decyzję, stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa i stwierdza jednocześnie podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarżący twierdzą, że złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie przez I. Z., opiekuna prawnego małoletniego K. K., pełnomocnictwa dla J. Ś., pełniącego obowiązki Zastępcy Dyrektora Centrum Administracyjnego [...], nie podlega opłacie skarbowej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej, gdyż J. Ś. działał jako pełnomocnik opiekuna prawnego małoletniego, realizując tym sposobem zadania jednostki i ustawowe zadania wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wyłączenie od opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, na podstawie wskazanego przepisu ustawy o opłacie skarbowej, obejmuje zaś również złożenie takiego dokumentu w postępowaniu o zameldowanie w lokalu mieszkalnym stanowiącym mieszkanie socjalne dla małoletniego, zupełnie obcej dla niego osoby - żony jego ojca, pozbawionego praw rodzicielskich. Podkreślają również skarżący, że pojęcie spraw załatwianych na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy o opłacie skarbowej, należy rozumieć szerzej. Ich zdaniem, materialna podstawa postępowania, w ramach której złożone zostało pełnomocnictwo, związana jest z pieczą zastępczą. Dotyczy ona bowiem gospodarowania lokalem socjalnym przyznanym małoletniemu pozostającemu w systemie pieczy zastępczej, a ponadto pełnomocnik reprezentujący Centrum Administracyjne [...] realizuje zadania z zakresu wspierania rodziny i pieczy zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi z kolei na stanowisku, iż pojęcie sprawy związanej z danymi przepisami należy rozumieć w ten sposób, że materialnoprawną podstawę czynności urzędowej stanowi konkretny przepis ustawy regulującej określony zakres. Takie rozumienie umożliwia dość jednoznaczne stwierdzenie przez organ, przed którym dokument pełnomocnictwa jest składany, czy czynność złożenia pełnomocnictwa objęta jest wyłączeniem od opłaty skarbowej. Niniejsza sprawa załatwiana zaś była na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności. Nie może więc być objęta regulacją art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej. Nadto J. Ś. jest Zastępcą Dyrektora Centrum Administracyjnego, a nie dyrektorem placówki opiekuńczo-wychowawczej, co wynika z treści uchwały Rady Miasta nr [...] z [...] października 2012 r. w sprawie reorganizacji Domu Dziecka im. [...]. Zadaniem zaś Centrum jest obsługa ekonomiczno-administracyjna placówek opiekuńczo-wychowawczych, które to dopiero posiadają status jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Ze względu na przedstawione wyżej stanowiska stron postępowania sądowoadministracyjnego, w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią preambuły ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.; obecnie z 2019 poz.1111 ze zm.), celem uchwalenia tej ustawy było dobro dzieci, troska o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, ochrona przysługujących im praw i wolności. Realizując te cele, jak o tym stanowi art. 96 ustawy, placówka opiekuńczo-wychowawcza współpracuje z sądem, powiatowym centrum pomocy rodzinie, rodziną, asystentem rodziny, organizatorem rodzinnej pieczy zastępczej oraz z innymi osobami i instytucjami, które podejmują się wspierania działań wychowawczych placówki opiekuńczo-wychowawczej, w szczególności w zakresie przygotowania dziecka do samodzielnego życia. Zwrócić należy również uwagę, że problematyka normowana powołaną ustawą ma bezpośrednie umocowanie konstytucyjne w treści art. 72 ustawy zasadniczej państwa. Stanowi on m.in., że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy ze strony władz publicznych. Ochronę praw dziecka i dążenie do realizacji dobra dziecka prawodawca w szczególny sposób zatem podkreślił wśród wielu zadań publicznych, ujmując je bezpośrednio w Konstytucji i wprowadzając do wskazanej wyżej ustawy preambułę wyjaśniającą cele regulacji prawnych odnoszących się do wspierania rodziny i pieczy zastępczej oraz wartości, które mają one chronić, a także nakładając na władze publiczne obowiązek opieki nad dzieckiem pozbawionym opieki rodzicielskiej. Zadania w tym zakresie i obowiązek ich finansowania ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nakłada na powiaty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "dobro dziecka" jest pojęciem kluczowym wszystkich regulacji praw dziecka. Oznacza to, że powinno ono stanowić podstawę wykładni tak przepisów prawa międzynarodowego, jak i krajowego. Tym samym, powinno stanowić wyjściową dyrektywę w procesie tworzenia prawa i jego stosowania (zob. W. [...], Władza rodzicielska pozamałżeńskiego i rozwiedzionego ojca. Studium socjologiczno-prawne, Warszawa 2000, s. 32). Obowiązkiem ustawodawcy jest stworzenie szczegółowych unormowań pozwalających na urzeczywistnianie dobra dziecka, a proces wykładni i stosowania wszelkich przepisów prawa musi uwzględniać obowiązek realizacji tej wartości konstytucyjnej. Z uwzględnieniem tych uwarunkowań należy analizować treść przepisu zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej. Sąd zauważył, że pełnomocnictwo dla skarżącego złożone zostało w związku ze sprawą dotyczącą zameldowania na pobyt czasowy L. S., załatwianą na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności i zasadniczo podziela prezentowany przez organ odwoławczy, za orzecznictwem sądów administracyjnych, pogląd, zgodnie z którym zakres pojęcia "sprawa" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej wyznaczany jest przez materialnoprawną podstawę czynności urzędowej. Zdaniem Sądu, należy jednak podkreślić, że w sprawie dotyczącej zameldowania w lokalu stanowiącym mieszkanie socjalne dla małoletniego pozostającego w systemie pieczy zastępczej obcej dla niego osoby – narzeczonej, a następnie żony jego ojca, pozbawionego praw rodzicielskich, zachodziła konieczność ochrony dobra dziecka, zgodnie z przepisami o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zwrócić trzeba ponadto uwagę, że zgodnie z treścią uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie reorganizacji Domu Dziecka im. [...] i nadania statutów tworzonym jednostkom organizacyjnym, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, J. Ś. reprezentował placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Wprawdzie, jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w świetle § 2 ust. 1 załącznika nr [...] do wskazanej wyżej uchwały przedmiotem działalności Centrum jest obsługa ekonomiczno-administracyjna placówek opiekuńczo-wychowawczych. Jednakże zgodnie z § 5 ust. 1 tego załącznika, Dyrektor zarządza i reprezentuje na zewnątrz nie tylko Centrum, ale i placówki opiekuńczo-wychowawcze (domy rodzinne), a zgodnie z § 3 pkt 1 wskazanej wyżej uchwały, Dyrektor Centrum jest jednocześnie dyrektorem wskazanych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Trafnie więc skarżący powoływał się na treść art. 96 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym placówka opiekuńczo-wychowawcza współpracuje z sądem, powiatowym centrum pomocy rodzinie, rodziną, asystentem rodziny, organizatorem rodzinnej pieczy zastępczej oraz z innymi osobami i instytucjami, które podejmują się wspierania działań wychowawczych placówki opiekuńczo-wychowawczej. Reprezentując małoletniego realizował bowiem zadania nałożone na niego powołaną ustawą. Dopiero uwzględniając wszystkie wskazane uwarunkowania można, w ocenie Sądu, dokonać prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej. Zgodnie z jego treścią, nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ze względu na przedstawiony wyżej kontekst systemowy należy przyjąć, że zakres wyłączenia od opłaty skarbowej obejmuje różne sprawy, w których zachodzi potrzeba ochrony dobra dziecka realizowana z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych przepisami o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na marginesie jedynie zauważyć można, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania pogląd o konieczności zawężającej wykładni przepisów wprowadzających wyłączenia, zwolnienia i ulgi podatkowe ze względu na zasadę powszechności opodatkowania. Wpływy z opłaty skarbowej, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.), stanowią wpływy Miasta na prawach powiatu (w części gminnej), zaś ciężar finansowy poniesienia tej opłaty, w razie uznania, że nie ma do niej zastosowania wyłączenie, ponosiłoby to samo Miasto na prawach powiatu, realizujące zadania z zakresu pieczy zastępczej (w części powiatowej). Rację ma natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), do postępowania w sprawach opłaty skarbowej zastosowanie mają odpowiednie przepisy tej ustawy, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, zaś na podstawie art. 145 § 3 umorzył postępowanie podatkowe jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów, obejmujących uiszczony wpis w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie w wysokości [...] zł dla pełnomocnika będącego adwokatem, zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), znajduje podstawę w art. 205 § 2 p.p.s.a.