I SA/Lu 600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. D. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania E. D., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR z dnia [...] przyznającą na 2007 r. jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa o przyznanie płatności na 2007 r. wszczęta została wnioskiem A. D. z dnia 11 maja 2007 r., w którym wnioskował o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej, przy czym wniosek ten przeszedł kontrolę kompletności oraz kontrolę administracyjną. W dniu 10 sierpnia 2008 r. A. D. złożył również wniosek o przyznanie renty strukturalnej, a postanowieniem z dnia [...] organ I instancji stwierdził spełnienie wstępnych warunków do uzyskania renty strukturalnej. W dniu 28 marca 2008 r. E. D. złożyła wniosek o przyznanie jej na 2007 r. "jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego" dokumentując przejęcie gospodarstwa notarialną umową darowizny z dnia 27 marca 2008 r. dokonaną przez rodziców – A. i Z. D.. W dniu 5 czerwca 2008 r. organ I instancji poinformował E. D., że wstąpiła ona na miejsce A. D. w postępowanie o przyznanie płatności na 2007 r. wszczęte wnioskiem z dnia 11 maja 2007 r., a decyzją z dnia [...] przyznał jej objęte wnioskiem płatności gruntowe stwierdzając w uzasadnieniu, że przepisy prawa nie przewidują możliwości przejęcia prawa do płatności cukrowej. W odwołaniu z dnia 21 lipca 2008 r. E. D. zakwestionowała decyzję w części dotyczącej płatności cukrowej i w tym zakresie powołała się na treść art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach") nadaną ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. – Dz.U. nr 44, poz. 262, nowelizującą ustawę o płatnościach, a także a treść art. 74 ust. 4 lit. a/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organ odwoławczy w odniesieniu do tej argumentacji podał, że nowelizacja ustawy o płatnościach ma zastosowanie w sprawach wszczętych po dniu 15 marca 2008 r. , natomiast w sprawach nie zakończonych do tego dnia stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazał, że jego ocena istoty sprawy jest taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz piśmie z dnia 30 stycznia 2008 r. E. D. kwestionowała zaskarżoną decyzję w części odmowy przyznania płatności cukrowej za 2007 r., podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd dokonując kontroli legalności decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz granicami sprawy administracyjnej, która jest lub powinna być, przedmiotem decyzyjnego rozstrzygnięcia. W sprawie wszczętej na żądanie strony granice rozpoznania i rozstrzygnięcia wyznacza zawsze treść wniosku, czyli zakres przedstawionego w nim żądania. We wniosku z dnia 28 marca 2008 r., skarżąca wnosiła o przyznanie jej płatności objętych wnioskiem A. D. z dnia 11 maja 2007 r., a to w związku z przejęciem w dniu 27 marca 2008r. w drodze darowizny gospodarstwa rolnego od rodziców. Postępowanie w sprawie wszczęte więc zostało wnioskiem A. D., złożonym w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach i treść tego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, który stosownie do art. 104 § 1 kpa i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, powinien być rozstrzygnięty decyzją skierowaną do skarżącej wobec wystąpienia przez nią do postępowania w miejsce ojca. W sprawie nie budziło wątpliwości, że zweryfikowany w postępowaniu wniosek obejmował płatność obszarową, płatność uzupełniającą do upraw podstawowych, płatność zwierzęcą oraz płatność cukrową. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 3 ustawy o płatnościach, wniosek o powyższe płatności powinien być załatwiony w jednej decyzji. Z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji wynika wprost, że nie odnosi się ono do wniosku w zakresie płatności cukrowej, bowiem rozstrzyga jedynie wniosek w zakresie płatności gruntowych, a z uzasadnienia decyzji wynika, iż zdaniem organu "przepisy prawa nie przewidują możliwości przejęcia prawa do płatności cukrowej zdeklarowanej we wniosku w wyniku przekazania gospodarstwa w ramach programu rent strukturalnych". Brak rozstrzygnięcia tej kwestii w sentencji decyzji, w szczególności w kontekście jednozdaniowej oceny zawartej w uzasadnieniu decyzji, nie pozwalał na uznanie, iż organ I instancji odmówił skarżącej przyznania płatności cukrowej. Brak rozstrzygnięcia wniosku w zakresie płatności cukrowej wykluczał kontrolę instancyjną oraz sądową prawidłowości rozstrzygnięcia, którego decyzja organu I instancji nie zawiera. W takim przypadku pismo strony postępowania, złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, z którego treści wynika, że przedmiotem sporu jest kwestia objętej wnioskiem płatności cukrowej, stanowiło faktycznie wniosek o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia tej kwestii, zgodnie z art. 111 § 1 kpa. Zauważyć przy tym należy, że kwalifikacja procesowa pisma strony postępowania oparta być musi przede wszystkim na jego treści, z której wynika, co zamierza ona osiągnąć w wyniku złożenia tego pisma. Fakt, że skarżąca pismo z dnia 21 lipca 2007 r. nazwała "odwołaniem" i wskazała skarżoną decyzję organu I instancji jest nieistotny w sytuacji, gdy z treści tego pisma wynika, że przedmiotem jej polemiki pozostawać ma kwestia nierozstrzygnięta w decyzji organu, pomimo obowiązku jej rozstrzygnięcia wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 104 § 1 kpa. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 kpa, związany jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy zawartym w decyzji organu I instancji, stąd akceptacja rozstrzygnięcia, którego organ ten nie podjął stanowi istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem faktycznie uniemożliwia rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności cukrowej na 2007 r. Z tych względów zaskarżona decyzja, jako przedwczesna podlegała uchyleniu. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien rozpoznać pismo skarżącej z dnia 21 lipca 2008 r. jako wniosek złożony w trybie art. 111 § 1 kpa w stosunku do decyzji z dnia 16 lipca 2008 r. mając przy tym na uwadze, że wniesienie od niej odwołania możliwe będzie od terminu doręczenia decyzji w przedmiocie jej uzupełnienia (art. 11 § 2 kpa). Na obecnym etapie postępowania nie można przesądzać czy organ w uzupełnieniu decyzji z dnia 16 lipca 2007 r. przyzna skarżącej płatność cukrową, czy odmówi jej przyznania, a więc sprawę rozstrzygnie merytorycznie, bądź umorzy w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednakże powinien mieć na względzie, że interesu skarżącej nie może ograniczać jedynie z tej przyczyny, iż wniosek o przyznanie jej płatności, objętych wnioskiem ojca z dnia 11 maja 2007 r. , zmuszona była złożyć na sformalizowanym druku. Niewątpliwie prawidłowym było wskazanie w decyzji organu I instancji, że sprawa w zakresie wniosku o przyznanie płatności gruntowych i cukrowej za 2007 r. rozpoznawana jest na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. w brzmieniu określonym rozporządzeniem Rady (WE) nr 2012/2006 z dnia 19 grudnia 2006 r. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2008 r. – art. 4 ustawy o zmianie tej ustawy – Dz.U.2008 r., Nr 44, poz. 262 oraz, że nie było możliwe wcześniejsze wydanie decyzji wobec określenia stawki płatności cukrowej (zmniejszenia) dopiero w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 marca 2008 r. (Dz.U. Nr 54, poz. 333). W rozpoznaniu wniosku skarżącej o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji z dnia 16 lipca 2008 r. organ rozważy także treść art. 143 b a ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003, a w szczególności , że przepis ten, obowiązujący od 1 stycznia 2006 r. przewiduje zasadę, iż oddzielna płatność z tytułu cukru przyznawana jest rolnikowi kwalifikującemu się do jednolitych płatności obszarowych w przypadku faktycznego dziedziczenia, a także w przypadku dziedziczenia przewidywanego. Do treści tego przepisu ustawodawca krajowy odwołał się w art. 24 ust. 1 ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2008 r. , co wskazywać by mogło, iż tę zasadę prawa wspólnotowego respektować należałoby także przed dokonaniem nowelizacji art. 24 ustawy o płatnościach, która weszła w życie 15 marca 2008 r. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Ponieważ w objętym skargą zakresie organy nie wydały rozstrzygnięcia, bezprzedmiotowym jest wstrzymywanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 wyżej cytowanej ustawy.