I SA/Lu 602/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Sędziowie WSA Halina Chitrosz,, WSA Małgorzata Fita, Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej U. S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydaną na wniosek U.S. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 15 maja 2008r. U. S. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008r. Wniosek przeszedł kontrolę kompletności oraz kontrolę administracyjną. W wyniku przeprowadzonego postępowania wydana została przez organ I instancji decyzja z dnia [...] w sprawie przyznania płatności ONW, którą odmówiono stronie przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW –Nizinne strefa I i nałożono sankcję w wysokości 82,34zł , która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości oraz przyznano stronie, po potrąceniu kwoty w wysokości 109,16zł (kwota sankcji łącznej) płatność ONW w łącznej kwocie 669,64 zł w tym: ONW Nizinne strefa II w wysokości 669,64 zł. W odwołaniu od tej decyzji U. S. podnosiła, iż kontrole, na podstawie których podjęta została przedmiotowa decyzja zostały przeprowadzone w sierpniu i wrześniu 2008r., a nieprawidłowości w wypełnieniu wniosku nie były wynikiem celowej i świadomej próby uzyskania wyższych świadczeń. Wniosek z 2008r miał na celu uzyskanie wsparcia w zagospodarowaniu ugorowanej wcześniej ziemi, zakupionej w systemie ratalnym z zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych. Brak środków finansowych uniemożliwił jej skorzystanie z usług geodety i dokonanie precyzyjnego pomiaru. W tej sytuacji nałożenie sankcji finansowych uważa za niesprawiedliwe i niezgodne z ideą wspierania rozwoju obszarów wiejskich, w związku z czym wnosi o ich uchylenie. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał na ustawę z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) jako regulującą ogólne warunki i tryb pomocy finansowej. Podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy płatności z tytułu ONW są przyznawane w oparciu o dane przedmiotowe i podmiotowe podane we wniosku, a z art. 21 tej ustawy wynikają odrębne od uregulowań kpa uregulowania w zakresie zasad postępowania w tych sprawach, z których m.in. wynika obowiązek wnioskodawcy przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą oraz obciążyła ją obowiązkiem udowodnienia faktów z których wywodzi skutki prawne. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach a górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008 uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 448 z późn. zm.). Przytaczając treść § 3 tego rozporządzenia organ wskazał, iż wnioskodawczyni we wniosku zadeklarowała użytkowanie na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I działki rolne o pow. 0,96 ha oraz typu nizinnego strefy nizinnej II – 3,09ha. W ramach wszczętego postępowania wniosek przeszedł kontrolę kompletności, kontrolę administracyjną oraz kontrolę na miejscu. Kryteria i procedury kontroli na miejscu zawarte są w Sekcji II Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 /.../ W szczególności z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, iż kontrole na miejscu przeprowadza się tak , aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie, przy czym z art. 23 a ww. Rozporządzenia nie wynika obowiązek zawiadamiania strony o zamiarze kontroli. W związku z tym, że producentka nie była zawiadamiana o kontroli i nie była przy niej obecna kopia raportu została jej przekazana przesyłką poleconą w dniu 10.09.2008r., a następnie w dniu 23.09. i 28.10 kopie raportu z czynności kontrolnych po korektach. Podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 26.08.2008r. stwierdzono nieprawidłowości odnotowane w protokole nr [...] odnośnie działek rolnych: AA – pow. deklarowana 0,28ha, stwierdzona 0,28ha, kod nieprawidłowości DR 25, strefa I ; BB – pow. deklarowana 0,25ha, pow. stwierdzona – 0,25ha, kod nieprawidłowości DR 25, strefa I; EE - pow. deklarowana 0,14ha, pow. stwierdzona 0,14ha, kod nieprawidłowości D 25, strefa I; HH – pow. deklarowana 0,14 ha, pow. stwierdzona 0, 14ha kod nieprawidłowości D 25, strefa I; W – pow. deklarowana 0,14ha, stwierdzona 0,07ha, kod nieprawidłowości DR4, strefa I – wykluczona z płatności, Z – pow. deklarowana 0,35, stwierdzona 0,35ha, kod nieprawidłowości DR25 strefa I, NN - pow. deklarowana 0,50ha, stwierdzona 0,50ha, kod nieprawidłowości DR14,DR22,DR25, strefa II, RR – pow. deklarowana 0,46ha, stwierdzona 0,46ha las , kod nieprawidłowości DR10,DR33 strefa II , wykluczona z płatności. Strona miała możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do raportu w terminie 14 dni jego od otrzymania, lecz ich nie zgłosiła. Przytaczając treść § 2 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. organ odwoławczy wywiódł, iż w związku z wynikami kontroli na miejscu powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności w strefie nizinnej I – 0,96ha została zmniejszona do 0,50ha tj. o 0,46ha (działka rolna RR), co powoduje, że procentowa różnica powierzchni pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 92%. Te ustalenia dawały podstawę do zastosowania art. 16 ust. 3 akapit 2 i ust. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 6 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE. L 368 23.12.2006, str. 74). Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 powołanego Rozporządzenia, jeśli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynikają z nieścisłości popełnionych umyślnie, wówczas płatność zostaje odmówiona a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Odnośnie płatności Strefa nizinna II w związku z powyższym oraz ustaleniami kontroli na miejscu powierzchnia działek rolnych została zmniejszona z 3,09ha do 2,95ha, czyli o 0,14ha (działka rolna W), co powoduje że procentowa różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 4,75%, bowiem działka rolna W nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej uprawnionej do płatności. W takiej sytuacji wnioskodawczyni, stosownie do art. 138 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 /.../(Dz. Urz. UE Nr L 345 z dnia 20.11.2004r. str. 1 ze zm.) i art. 50 ust. 3 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli/.../ (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006r. str. 74) podlegała sankcjom polegającym na pomniejszeniu płatności o dwukrotną wykrytą różnicę. Ponadto dokonano zmniejszeń z powodu nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, a to na podstawie art. 66 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 ze względu na niestosowanie zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska – zmniejsza się całkowitą kwotę płatności ONW, która przysługiwałaby w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności o 5%. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podniósł, że jest związany bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, a w rozpoznawanej sprawie nie miał luzu decyzyjnego. Nałożone sankcje wynikają z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów podważających ustalenia organu, a treść odwołania wskazuje, ze nie dopełniła spoczywającego na niej obowiązku podania wszystkich informacji mających wpływ na przyznanie płatności. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wypełniając wniosek strona przyjęła odpowiedzialność za jego prawidłowe wypełnienie i oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności do rzepaku oraz płatności finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Wystąpienie o płatności nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem rolnika, beneficjent winien zatem dołożyć należytej staranności by ubiegać się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. Tak więc organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji, tzn. że w niniejszej sprawie wydanie decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie Wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 złożonego przez stronę jest uzasadnione w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych, wobec czego orzekł jak w decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. S. nie precyzując wniosku podnosiła, iż jej zastrzeżenia budzi sposób obliczenia różnicy powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej (odpowiednio 3,09ha i 2,95ha) ustalona w toku kontroli na 0,24 ha oraz wynikająca stąd % różnica, którą w decyzji ustalono na 28,94%, bowiem wyliczenia te wydają się jej nieprawidłowe. Wnosiła o ponowne rozpatrzenie całego wniosku z uwzględnieniem wszystkich informacji pozyskanych w czasie kontroli w terenie, co w jej ocenie doprowadziłoby do realnego wsparcia finansowego jej wysiłków uprawiania ziemi od lat niewykorzystywanej rolniczo i doprowadzenia jej do odpowiednich norm kultury rolnej. Nałożone na nią sankcje są krzywdzące i niezgodne z ideą rozwoju obszarów wiejskich, są przejawem dyskryminacji, gdyż składając wniosek nie działała z zamiarem wprowadzenia w błąd. Wniosek składała po raz pierwszy, bez wspierającej dokumentacji fotograficznej. Gospodarstwo powstało z kilkudziesięciu działek kupionych od Gospodarstwa Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i prowadzi je dopiero od 2008r., w tym też roku zaczęła wchodzić w jego posiadanie. Utrzymywanie przez Agencję, że nieprawidłowości zostały popełnione celowo jest więc dla niej krzywdzące. Tak długi okres rozpoznawania jej odwołania jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył cały wniosek odnoszący się do przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008, zaś wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rozpatrzony został ostateczną decyzją organu I instancji, a to wobec stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania postanowieniem z dnia 25 maja 2009r., którego strona nie zaskarżyła. Przekroczenie czasu wydania decyzji odwoławczej spowodowane było czynnościami podejmowanymi przez organ odwoławczy na wniosek strony. Oczywisty błąd w działaniu matematycznym, który nie miał wpływu na merytoryczną treść decyzji sprostowany został postanowieniem organu I instancji z dnia 7 lipca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Podnieść jednak należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe, przede wszystkim wskazania wymaga, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zachodzi wewnętrzna sprzeczność. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy ustalił powołując się na ustalenia kontroli na miejscu ( tabela str. 7), iż działki oznaczone AA, BB, EE, HH, W, Z należą do strefy I, a spośród nich działka oznaczona jako W ( o deklarowanej powierzchni 0,14 ha) wykluczona została z płatności, bowiem jej stwierdzona powierzchnia wynosiła 0,07ha. Odnośnie działek EE, HH nie było rozbieżności w powierzchni, natomiast stwierdzono kod nieprawidłowości D 25, który w ogóle nie występuje w karcie kontroli wniosku (k.- 178). Jednocześnie na str. 9 uzasadniając brak przyznania płatności w strefie I organ odwoławczy podaje, iż w związku z powyższymi ustaleniami oraz wynikami kontroli na miejscu powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności w strefie nizinnej I – 0.96 ha została zmniejszona do 0,50ha, czyli o 0,46ha ( działka rolna RR). Jak wynika z wyżej przytoczonych ustaleń działka RR o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej 0,46 (las) należy wg powyższych ustaleń do strefy II i została wykluczona z płatności. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 385; por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 2) Podkreślając znaczenie kontroli na miejscu i możliwość przeprowadzenia jej bez zawiadomienia i pod nieobecność producenta organ podnosi, iż skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia uwag do protokołu kontroli na miejscu, jednak z akt nie wynika, by taki protokół został skarżącej doręczony. W aktach znajdują się jedynie nadesłane z przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne 3 dowody nadania przesyłek listowych poleconych, a nie dowody ich odbioru przez skarżącą, których w aktach brak Podnieść przy tym należy, iż sam raport z kontroli jest wielokrotnie poprawiany, przekreślany, przekreślenia są następnie anulowane, nawet godzina zakończenia kontroli jest przekreślona i naniesiona inna, co czyni ten raport nieczytelnym i mało wiarygodnym. Uzasadniając zasadność stanowiska organu I instancji, a więc zasadność utrzymania w mocy tej decyzji organ odwoławczy podnosi " w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"/.../ , choć sam stwierdza, że płatności te regulowane są innymi przepisami niż płatności ONW i niezbędne jest wydanie w tych sprawach odrębnych decyzji. Taki sposób procedowania przez organy administracji nie spełnia standardów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, w szczególności narusza art. 7 i 8 i art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa., abstrahując od błędów rachunkowych podnoszonych w skardze, które zostały sprostowane postanowieniem z dnia 7 lipca 2010r. Podnieść również należy, iż organ uzasadniając sankcje zastosowane na podstawie art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. przypisuje skarżącej "nieścisłości popełnione umyślnie" nie wyjaśniając zupełnie jakie okoliczności faktyczne dawały, w jego ocenie, podstawę do takich sformułowań, co czyni uzasadnionym zarzut skargi w tym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę organ poczyni jednoznaczne ustalenia faktyczne odnoszące się do przedmiotowych płatności i ustalenia te zawrze w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Stosując sankcje, o których mowa w art. 16 ust. 5 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) 1975/2006 i przypisując skarżącej nieścisłości popełnione umyślnie wskażę okoliczności faktyczne, które dawały podstawę do przyjęcia "umyślności" w jej działaniu. W tych okolicznościach. zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 tej ustawy.