I SA/Lu 604/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Halina Chitrosz,, NSA Anna Kwiatek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2009 r. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej "ppsa") Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji Burmistrza z dnia [...] ustalającą podatek od nieruchomości za 2009 r. i umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzją wymiarową z dnia [...] , Burmistrz ustalił podatek od nieruchomości w kwocie 5.168,00 zł. Nie zgadzając się z tą decyzją L. C. pismem z dnia 13 marca 2009 r. wniósł o zmianę klasyfikacji budynków zajętych na potrzeby działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] Burmistrz, na podstawie art. 254 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 ze zm. – dalej "o.p."), odmówił zmiany powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania podatnika, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] o odmowie zmiany decyzji ustalającej podatek od nieruchomości za 2009 r. Decyzja Kolegium doręczona została podatnikowi w dniu 1 lipca 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., pełnomocnik L. C. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając naruszenie art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie faktu i terminu doręczenia Stronie decyzji wymierzającej podatek od nieruchomości, niewyjaśnienie charakteru wniosku strony z dnia 13 marca 2009 r. wniesionego w terminie do złożenia odwołania oraz kwestii formalnego zakończenia budowy lub faktycznego rozpoczęcia użytkowania budynku od którego wymierzono podatek. Skarżący wywodził, że zastosowanie art. 254 o.p. przewidziane jest dla decyzji ostatecznych, stąd organ przed wydaniem decyzji w tym trybie powinien ustalić w jakiej dacie decyzja z dnia [...] doręczona została podatnikowi, bo ta okoliczność nie wynika z akt sprawy. Jego zdaniem bez wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 13 marca 2009 r. nie jest jasne czy organ miał podstawę do odmowy zmiany decyzji w tym trybie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną po zapoznaniu się ze skargą i uzupełnieniu akt sprawy o zwrotne poświadczenie doręczenia decyzji wymiarowej, na podstawie art. 54 § 3 ppsa uchyliło własną decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] i umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 254 § 1 O.p. stanowi, iż decyzja ostateczna ustalająca lub określająca wysokość zobowiązania podatkowego za dany okres może być zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie przepis ten nie powinien być zastosowany ponieważ odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych. Jest to tryb zmiany decyzji podejmowany w skutek zmiany okoliczności faktycznych, przewidzianych i uregulowanych w obowiązujących przepisach prawa podatkowego. Decyzja Burmistrza z dnia [...] nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2009r. nie była decyzją ostateczną, ponieważ doręczona została skarżącemu w dniu 11 marca 2009r., a zgodnie z pouczeniem służyło skarżącemu odwołanie w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Termin do wniesienia odwołania upływał więc dopiero z dniem 25 marca 2009r. Skarżący po otrzymaniu decyzji wymiarowej za 2009r. pismem z dnia 13 marca 2009r. wniósł o zmianę stawek podatku od nieruchomości od posiadanego budynku magazynowego, stąd pismo to stanowiło odwołanie. Kolegium wskazało, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, bowiem poczynione ustalenie przesądziły o braku podstaw do zastosowania art. 254 o.p. Na decyzję Kolegium z dnia [...] L. C., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji wymiarowej. W skardze zarzucono naruszenie art. 54 § 3 ppsa, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że uchylając decyzję własną i organu I instancji oraz umarzając postępowanie w sprawie organ uwzględnił skargę w całości w sytuacji, gdy wniosek objęty skargą zmierzał jedynie do uchylenia decyzji z dnia [...] Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umorzenia postępowania, gdyż jego zdaniem to organ I instancji powinien ustalić charakter prawny wniosku z dnia 13 marca 2009 r., co powinno poprzedzać podjęcie decyzji o bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, że art. 54 § 3 ppsa stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji publicznej, a celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. W sytuacji, gdy przepis art. 54 § 3 ppsa nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości" rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może ograniczać się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa powinna rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. Takie stanowisko wyrażone zostało w wyroku o sygn. akt I SA/Lu 55/07, w którym Sąd wykazał, iż nie może budzić wątpliwości ocena, iż rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może jedynie zawierać: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie o istocie sprawy bądź uchylenie orzeczenia organów obu instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium nieuprawniony jest więc zarzut skarżącego, iż organ II instancji uwzględniając skargę mógł jedynie uchylić zaskarżoną (własną) decyzję. Organ II instancji dokonując ponownej weryfikacji własnego rozstrzygnięcia, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji jednoznacznie stwierdził, że rozpatrzenie wniosku Skarżącego z dnia 13 marca 2009r. o zmianę stawek podatku nie mogło nastąpić w trybie art. 254 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzja organu I instancji nie była decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 54 § 3 ppsa zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przewidziany w cytowanej normie tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej przewidzianym nie w przepisach postępowania administracyjnego, a w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia on organowi odwoławczemu samodzielną weryfikację własnego rozstrzygnięcia bez angażowania w sprawę sądu administracyjnego. Zgodnie z tą regulacją prawną, organ odwoławczy ma prawo - po wniesieniu przez stronę skargi - skorzystać z autokontroli. Może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy znajduje on podstawy do uwzględnienia skargi w całości. Ocena, czy wskazana przesłanka została spełniona, powinna zaś nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że decyzja z dnia z dnia [...] stanowi uwzględnienie skargi w całości: żądaniem skargi z dnia 16 lipca 2009 r. było uchylenie decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...], odmawiającą zmiany decyzji wymierzającej stronie podatek od nieruchomości, które to żądanie strona motywowała nieostatecznością decyzji z dnia [...] i nie ustaleniem charakteru prawnego wniosku z dnia 13 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w trybie art. 54 § 3 ppsa, wyeliminowało zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego wraz z decyzją ją poprzedzającą. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika, że Kolegium podjęło przedmiotowe rozstrzygnięcie uwzględniając argumentację skargi i podzielając argumentację pełnomocnika strony skarżącej, że decyzja wymiarowa w podatku od nieruchomości nie była decyzją ostateczną, a rozpatrzenie wniosku z dnia 13 marca 2009 r. nie mogło nastąpić w trybie art. 254 § 1 Ordynacji podatkowej. Wskazać następnie należy, że w sytuacji, gdy przepis 54 § 3 ppsa nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości", rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa powinna ponadto rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może, w zależności od okoliczności sprawy, orzekać o: uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięciu w tym zakresie co do istoty sprawy, uchyleniu zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji i rozstrzygnięciu o istocie sprawy bądź uchyleniu orzeczenia organów obu instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Autokontrola powinna kończyć się więc wiążącą konkluzją co do meritum, tj. definitywnie rozstrzygać w przedmiocie sprawy zakończonej wcześniej zaskarżoną decyzją. W sprawie nie budziło kontrowersji, że art. 254 § 1 Ordynacji podatkowej uprawnia organ podatkowy, który wydał decyzję, do zmiany decyzji ostatecznej ustalającej lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Oznacza to, że tryb ten może być uruchomiony, gdy od decyzji nie przysługuje odwołanie, zgodnie z art. 128 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 10 sierpnia 2009 r. zasadnie uznało, że w sprawie niniejszej nie mogło być prowadzone postępowanie na podstawie art. 254 Ordynacji podatkowej. Stwierdziło bowiem, i okoliczność ta wynika z akt, że decyzja Burmistrza z dnia [...] nie jest ostateczna, zaś pismo z dnia 13 marca 2009 r., błędnie uznane za wniosek wszczynający postępowanie o zmianę decyzji, jest odwołaniem od tej decyzji. W sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego – mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Oznacza to, że w tym przypadku załatwienie sprawy co do meritum czyli "uwzględnienie w całości" zarzutów skargi musiało prowadzić do umorzenia postępowania Również argumentacja skargi z dnia 16 lipca 2009 r. wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany decyzji wymiarowej w trybie art. 254 o.p. W związku z wnioskiem skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, zauważyć należy, ze wnioski kierowane do sądu o uwzględnienie skargi w ramach art. 145 ppsa nie mogą – w kontekście treści tego przepisu – zawierać postulatu "o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" lub "o umorzenie postępowania administracyjnego" po zastosowaniu przez sąd art. 135 ppsa, a załatwienie sprawy co do meritum przez organ administracyjny w ramach "uwzględnienia w całości" zarzutów skargi musi prowadzić do umorzenia postępowania, jeżeli uwzględniony zarzut przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W odniesieniu do argumentacji skargi w zakresie nieprawidłowego wymiaru podatku od nieruchomości, wskazać należy, że decyzja z dnia 10 sierpnia 2009 r. otwiera stronie możliwość weryfikacji decyzji z dnia 20 lutego 2009 r. na drodze odwoławczej. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.