I SA/Lu 604/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki jawnej z siedzibą w B. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Prezes Inne (organ) odmówił M. R..C..B. spółce jawnej w B. P. (spółka) zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych (składki) za listopad 2020 r. Jak wynika z akt przedstawionych sądowi wraz ze skargą, we wniosku z [...] stycznia 2021 r. spółka wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Organ decyzją z [...] r. odmówił spółce zwolnienia z obowiązku opłacania składek z tym uzasadnieniem, że według Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) oraz rejestru REGON na [...] września 2020 r. przeważająca działalność gospodarcza spółki nie była oznaczona kodem PKD 93.13.Z., wymienionym przez spółkę w rozpatrywanym wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W podstawie prawnej tej treści rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 31zo ust. 10 i art. 31zq ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). W wyniku skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] prawomocnym wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 168/21 uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] r. Sąd nawiązał do art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) i stwierdził, że organ nie umożliwił spółce wykazania kodu PKD właściwego dla jej rzeczywistej działalności gospodarczej. Sąd wskazał, że "Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się powyższą oceną, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Rzeczą skarżącej spółki będzie wykazanie, że w dniu [...] września 2020 r. prowadziła - jako przeważającą - działalność gospodarczą oznaczoną kodem 93.13.Z. Organ oceni twierdzenie skarżącej, że od 2016 r., jako przeważającą, prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem 93.13.Z. oraz przedstawione przez skarżącą dowody. W szczególności oceni organ dowody, na które powołuje się skarżąca w skardze, a mianowicie fakt uzyskania dofinansowania na realizację dwóch projektów związanych z działalnością obiektów służących poprawie kondycji fizycznej. Nie ulega wątpliwości, że sam fakt uzyskania dofinansowania nie jest wystarczający dla uznania, że przeważającą działalnością skarżącej spółki była w dniu [...] września 2020 r. działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej, oznaczona kodem 93.13.Z. Fakt prowadzenia tej działalności może być wykazywany różnymi dowodami, które podlegać będą ocenie organu. Organ rozważy także zmiany wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym, w szczególności zmianę dotyczącą kodu przeważającej działalności i jej wpływ na ocenę spełnienia warunku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVlD-19." W wykonaniu prawomocnego wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 168/21 organ pismem z [...] sierpnia 2021 r. wezwał spółkę do złożenia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek" i poinformował spółkę, że niewykonanie wezwania może mieć negatywny wpływ na wynik sprawy. Spółka nie odpowiedziała na wspomniane wezwanie. Nie przedstawiła żadnych twierdzeń, żadnych dokumentów. W tych okolicznościach organ [...] r. wydał zaskarżoną decyzję, w której odmówił spółce zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za listopad 2020 r. W jej motywach organ ponownie powołał się na treść KRS, rejestru REGON oraz na art. 31zo ust. 10 i art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. W ocenie organu, spółka nie wykazała innego kodu PKD właściwego dla jej przeważającej działalności gospodarczej niż ujawniony w dostępnych organowi urzędowych rejestrach, w których na dzień [...] września 2020 r. figurował kod PKD 52.44.Z. Natomiast zmiana na kod PKD 93.13.Z nastąpiła według KRS [...] marca 2021 r. Dlatego w podsumowaniu organ stwierdził, że spółce nie przysługuje wnioskowane zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła rażące naruszenie interesu prawnego spółki. W następstwie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem spółki, organ nie wykonał prawomocnego wyroku w sprawie sygn. III SA/Lu 168/21, bowiem nie ustalił kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności prowadzonej przez spółkę według stanu rzeczywistego. Spółka tłumaczyła, że w dalszym ciągu prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 93.13.Z, która polega na poprawie kondycji fizycznej i zdrowia. Od przełomu lat 2021/2022 spółka zatrudnia i tworzy etaty dla fizjoterapeutów. Wprowadza nowoczesną i kompleksową rehabilitację schorzeń kręgosłupa. W tym zakresie spółka realizuje projekt współfinansowany ze środków europejskich "Zwiększenie dostępności nowoczesnych i kompleksowych technik rehabilitacji schorzeń kręgosłupa dla ludności województwa lubelskiego". Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Sąd ocenia, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 168/21 z istotnym naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 - P.p.s.a.). Według art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi w motywach prawomocnego wyroku w sprawie sygn. III SA/Lu 168/21 organ miał obowiązek: - przeprowadzić postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego; - ocenić twierdzenie spółki, że od 2016 r., jako przeważającą, prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem 93.13.Z. oraz przedstawione przez nią dowody; - rozważyć także zmiany wpisów w KRS, w szczególności zmianę dotyczącą kodu przeważającej działalności i jej wpływ na ocenę spełnienia warunku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVlD-19. Sąd zaznaczył przy tym, że rzeczą spółki będzie wykazanie, że w dniu [...] września 2020 r. prowadziła - jako przeważającą - działalność gospodarczą oznaczoną kodem 93.13.Z. Jednocześnie fakt prowadzenia tej działalności może być wykazywany różnymi dowodami, które podlegać będą ocenie organu. Sąd w sprawie sygn. III SA/Lu 168/21 z jednej strony wyjaśnił, jakie obowiązki spoczywają na organie w realiach zaistniałego sporu ze spółką z punktu widzenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a § 1 K.p.a., a z drugiej zaś, jakie kryteria organ ma wziąć pod uwagę przy ustalaniu kodu PKD adekwatnego do przeważającej działalności gospodarczej spółki zgodnie z prawdą materialną. Natomiast, jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ ogólnie wezwał spółkę do przedstawienia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". Tym samym organ nie sprecyzował, jakie konkretne kryteria wyznaczają przeważającą działalność na potrzeby stosowania PKD, jakie konkretne okoliczności w związku z tym zamierza wyjaśnić i jakie dowody pochodzące od spółki mogą być przydatne w tym celu, a więc jakie konkretnie informacje i dokumenty spółka ma przedstawić, aby jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek mógł zostać uwzględniony. W efekcie spółka nie uzyskała od organu rzetelnego i konkretnego pouczenia, jakie posiadane przez nią informacje, dokumenty są ważne z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia. W analizowanych okolicznościach niewiedzę spółki, wynikającą wyłącznie z zaniechań organu, organ następnie potraktował jako usprawiedliwienie dla ponownego ograniczenia się tylko do kodu PKD ujawnionego w KRS i rejestrze REGON. Co więcej, organ odnotował zmianę kodu PKD przeważającej działalności spółki w KRS, ale nie wyjaśnił, kiedy faktycznie zaistniały okoliczności uzasadniające taką zmianę. W tym zakresie organ również nie zażądał od spółki żadnych konkretnych dowodów. Sąd ocenia, że takie postępowanie organu, które jedynie w pobieżnym odbiorze stwarza obraz wykonania prawomocnego wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 168/21, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.). Co do zasady wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2, art. 7 Konstytucji RP). W związku z tym, że spór spółki z organem koncertuje się na kodzie PKD przeważającej działalności gospodarczej należy raz jeszcze zatrzymać się na znaczeniu urzędowych rejestrów w postępowaniu administracyjnym. Organ bowiem chce niejako automatycznie uzależnić zwolnienie z obowiązku opłacania składek tylko od zapisów zawartych w wymienianych urzędowych rejestrach. Prawidłowa wykładnia prawa nie może ograniczać się tylko do sensu słów użytych w interpretowanym przepisie, ale każdorazowo powinna obejmować sprawdzenie czy jego literalne odczytanie prowadzi do wniosków zgodnych z konstytucyjnymi zasadami obowiązującego porządku prawnego i czy wówczas będzie realizował przypisany mu cel. Jeśli na tym tle powstają istotne rozbieżności albo takiej spójności nie da się odnaleźć, wówczas wnioski narzucone przez wykładnię językową powinny zostać skorelowane z tymi, jakie z kolei wynikają z wykładni systemowej (w tym z kontekstu konstytucyjnego) oraz funkcjonalnej (przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji). W takich przypadkach przyjmuje się zaistnienie potrzeby harmonizowania kontekstów (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. [...], Toruń 2010, s. 71 i nast.). Językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni (por. przykładowo Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym. Zatem równie istotny jest cel przypisany spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Należy przypomnieć w tej mierze stanowisko prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że w postępowaniach, mających za przedmiot zwolnienie z obowiązku opłacania składek, ZUS nie jest uprawniony do pomijania reguł z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a więc jego zadaniem jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Tymczasem ograniczenie wyjaśnienia sprawy wyłącznie do lektury CEIDG i REGON tych wymogów nie realizuje. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi argumentował, że zasady prowadzenia rejestru REGON określają przepisy ustawy o statystyce publicznej (Dz.U.2021.955 ze zm.), z których wynika, że wpisowi do tego rejestru podlegają także informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności". W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009 ze zm.) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie § 9 ust. 2 wymienionego rozporządzenia określa kryteria ustalania przeważającej działalności. Dane w rejestrze REGON, w tym dotyczące kodów PKD przeważającej działalności, wynikają z informacji podawanych przez przedsiębiorcę przy rejestracji w CEIDG, w KRS bądź bezpośrednio w GUS. Podobnie zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez przedsiębiorcę. W świetle powyższego w orzecznictwie od dawna wskazuje się, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy przedsiębiorcy. Okoliczność czy to oświadczenie odpowiada rzeczywistości jest zatem kwestią dowodową (por. przykładowo wyroki Sądu Najwyższego sygn.: II UK 142/12, II UK 402/15). Ponadto w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane w niej ujęte są objęte wzruszalnym domniemaniem prawdziwości, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy CEIDG. Zatem inne dowody mogą doprowadzić do obalenia tego domniemania. Fakt, że kody PKD przeważającej działalności zawarte w rejestrze REGON mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z błędnego oświadczenia przedsiębiorcy, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia PKD (Dz.U.2007.251.1885 ze zm.), zgodnie z którą, aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. Zatem art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie może być interpretowany wbrew regułom prowadzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do dyrektyw wykładni celowościowej. Wywiódł, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii i ma wspierać przedsiębiorców tracących możliwość zarobkowania. Wobec tego omawiane zwolnienie powinno objąć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie COVID-19 (por. wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ pomija, że jego dotychczasowe stanowisko nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach objętych omawianym wsparciem, ale jednocześnie prowadzi do przyznania tej pomocy płatnikom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w rejestrach urzędowych kody PKD. Tok argumentacji przyjęty przez organ nie daje się pogodzić ze standardami określonymi w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W istocie rzeczy prowadzi do dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek, bo w sposób pozbawiony związku z rzeczywistością. W następstwie konsekwentne zapatrywanie organu niweczy społeczny cel spornej instytucji, skoro pomija realia, w jakich znajduje się konkretny wnioskodawca. Organ każdorazowo ma obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. Innymi słowy, organ ma obowiązek rozpatrywać i rozstrzygać wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie prawdy obiektywnej także w odniesieniu do kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności wnioskodawcy. Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek realizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny. W świetle powyższego nie jest zgodny z prawem jedyny merytoryczny argument organu, który ogranicza się wyłącznie do treści KRS i rejestru REGON z całkowitym pominięciem prawdy obiektywnej oraz znaczenia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku z 24 czerwca 2021 sygn. III SA/Lu 168/21. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Rzetelnie i bezstronnie wykona prawomocny wyrok z 24 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 168/21. Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a.