I SA/Lu 609/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2020 r. Zaskarżoną decyzją Prezes Inne (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z [...] r. odmawiającą J. S. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne (składki) za marzec, kwiecień, maj 2020 r. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. J. S. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Analiza konta płatnika pozwoliła organowi ustalić, że J. S. nie złożył deklaracji rozliczeniowych za wymienione miesiące 2020 r. w ustawowym terminie. W tych okolicznościach organ powołał się na art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie Dz.U.2021.423 ze zm. - u.s.u.s.) oraz na art. 31zo ust. 2, ust. 4, art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). Na gruncie wymienionych unormowań prawnych organ motywował, że J. S. miał ustawowy obowiązek złożyć deklaracje rozliczeniowe do 10 dnia każdego następnego miesiąca, najdalej do 30 czerwca 2020 r. Natomiast złożył wymagane dokumenty rozliczeniowe dotyczące marca, kwietnia i maja 2020 r. dopiero 4 sierpnia 2020 r. Wobec tego, zdaniem organu, J. S. nie przysługuje wnioskowane zwolnienie z obowiązku opłacania składek. J. S. (skarżący) w skardze na powyższą decyzję organu zarzucił naruszenie art. 31zo ustawy COVID-19. W następstwie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący argumentował, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z robotami budowlanymi, remontowo-budowalnymi. Pandemia COVID-19 drastycznie wpłynęła na jego firmę. Dlatego [...] kwietnia 2020 r. wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Dodatkowo pod koniec czerwca sam znalazł się w trudnej sytuacji zdrowotnej, która uniemożliwiła mu normalne funkcjonowanie, w tym złożenie dokumentów rozliczeniowych wymaganych przez organ. Ten brak uzupełnił 4 sierpnia 2020 r., gdy tylko pozwolił mu na to stan zdrowia. Skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie przesłanki merytoryczne niezbędne do uzyskania wnioskowanego zwolnienia. W związku z tym, w ocenie skarżącego, decyzja organu jest krzywdząca, oparta wyłącznie na formalnych uchybieniach, za które skarżący nie ponosi winy. Ponadto skarżący zaznaczył, że stanowisko przyjęte przez organ jest sprzeczne z celem spornego zwolnienia, które ma za zadanie chronić przedsiębiorców w warunkach pandemii. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu z [...] r. nie są zgodne z prawem. Poza sporem pozostawała okoliczność, że skarżący nie złożył deklaracji z rozliczeniem składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Natomiast w realiach analizowanej sprawy skarżący i organ wyprowadzali zasadniczo odmienne skutki prawne z tego zaniechania. Powyższe zagadnienie - co do jego istoty - na którym skoncentrował się spór skarżącego z organem nie jest nowe w orzecznictwie sądowym. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Następnie zgodnie z art. 31zq ustawy COVID-19 Inne zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 4). Na gruncie stosowania tych przepisów przez organ Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że prawidłowe, zgodne z obowiązującymi regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania, wynikającego z art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), realizowanego poprzez art. 107 § 1 pkt 6, § 3 tej ustawy. Zatem w obowiązującym stanie prawnym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W następstwie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że organ nie może ograniczyć się w motywach podejmowanej decyzji jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe nie zostały złożone do 30 czerwca 2020 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na art. 9 K.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył przy tym, że obowiązek organu z urzędu udzielania stronie informacji obejmuje cały tok postępowania od jego wszczęcia do zakończenia. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Natomiast wyłącznie oczekiwanie przez organ na inicjatywę strony narusza art. 9 K.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Niewątpliwie zatem na organie spoczywa obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowi nieodzowną przesłankę uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W następstwie złożenia omawianego wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić stronie wnioskującej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych istotnych z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia i poinformować stronę, jakich konkretnie dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Bierność organu w omawianym zakresie narusza także art. 79a § 1 K.p.a., stanowiący o konieczności informowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; o przesłankach, które strona powinna spełnić, aby uzyskać oczekiwane zwolnienie. Jeżeli natomiast organ nie wypełnił swoich ustawowych obowiązków, to w konsekwencji z własnych zaniechań nie może zasadnie wyprowadzać negatywnych skutków dla strony. Stanowią o tym konstytucyjne standardy obowiązującego porządku prawnego przewidziane w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w stanie prawnym obowiązującym do 16 maja 2020 r. odnotował również znaczenie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w myśl art. 15zzr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 prowadzi do stwierdzenia, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne. Skoro ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Natomiast powinny one znaleźć zastosowanie w odniesieniu do terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 545/21, I GSK 471/21, I GSK 496/21, I GSK 502/21, I GSK 500/21, I GSK 495/21, I GSK 627/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej argumenty prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego w realiach analizowanej sprawy nie jest zgodne z prawem postępowanie organu, który nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek z powołaniem się tylko na niezłożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte tym wnioskiem do 30 czerwca 2020 r. Przede wszystkim organ dowolnie pominął ustawowe obowiązki, jakie na nim spoczywają zgodnie z art. 9, art. 11, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że od złożenia wniosku przez skarżącego 10 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. organ nie udzielił mu żadnych informacji o tym, jakie wymogi należy spełnić, aby jego wniosek mógł zostać uwzględniony. W przedstawionych sądowi aktach nie ma dokumentów, świadczących o stosowaniu przez organ art. 9, art. 11, art. 79a § 1 K.p.a. Dodatkowo organ w żaden sposób nie odniósł się również do szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z COVID-19, dotyczących zasad biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, co istotnie narusza art. 7 w związku z art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. Rzecz wymaga rzetelnego i bezstronnego przeanalizowania ze strony organu. Trzeba także zauważyć, że dowolność postępowania organu jest nie do pogodzenia z celem przypisanym spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, które ma wspierać przedsiębiorców i minimalizować negatywne ekonomiczne skutki, jakie w obrocie gospodarczym powoduje epidemia COVID-19. Zatem organ każdorazowo ma obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. W tym stanie sprawy organ dotychczas nie wykazał przesłanek, które w świetle prawa uzasadniałyby rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu z [...] r. W dalszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyjaśni istotę sprawy zgodnie ze standardami przewidzianymi dla postępowania administracyjnego i przeanalizuje przesłanki wnioskowanego zwolnienia, biorąc pod uwagę ich treść, systemowe powiązania oraz przypisany im cel. Należy przy tym odnotować, że ustawodawca od 16 grudnia 2020 r. wprowadził do ustawy COVID-19 art. 15zzzzzn2 (Dz.U.2020.2255). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Z tych powodów zaskarżona decyzja i decyzja organu z [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).