I SA/Lu 618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) odmówił T. T. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne (składki) "za miesiąc marzec" w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że T. T. [...] kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec - maj 2020 r. Pismem z [...] maja 2020 r. T. T. została poinformowana o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za marzec 2020 r. w odniesieniu do kwoty [...]zł na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Następnie [...] czerwca 2020 r. T. T. złożyła korektę deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., w której wykazała składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Z kolei [...] grudnia 2020 r. T. T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec 2020 r. W tych okolicznościach organ stwierdził, że nie był uprawniony uwzględnić wniosku T. T. w zakresie należności nieznanych na dzień jego rozpatrzenia. Organ powołał się na art. 31zo ust. 2, ust. 4, art. 31zq ust. 4, ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). T. T. (skarżąca) w skardze na powyższą decyzję organu nie formułowała konkretnych zarzutów. Zasadniczo oczekiwała zwolnienia z obowiązku opłacania składek w całości zgodnie z wnioskami, a więc także za marzec 2020 r. Argumentowała, że [...] czerwca 2020 r. skorygowała deklaracje rozliczeniowe i [...] czerwca 2020 r. ponownie złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wobec tego, w ocenie skarżącej, organ miał wiedzę o należnościach z tytułu składek objętych jej wnioskami z [...] kwietnia 2020 r., a następnie z [...] czerwca 2020 r. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy COVID -19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Następnie zgodnie z art. 31zq ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 4). Na gruncie stosowania tych przepisów przez organ Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że prawidłowe, zgodne z obowiązującymi regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania, wynikającego z art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), realizowanego poprzez art. 107 § 1 pkt 6, § 3 tej ustawy. Zatem w obowiązującym stanie prawnym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na art. 9 K.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył przy tym, że obowiązek organu z urzędu udzielania stronie informacji obejmuje cały tok postępowania od jego wszczęcia do zakończenia. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Natomiast wyłącznie oczekiwanie przez organ na inicjatywę strony narusza art. 9 K.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Niewątpliwie zatem na organie spoczywa obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowi nieodzowną przesłankę uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W następstwie złożenia omawianego wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić stronie wnioskującej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych istotnych z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia i poinformować stronę, jakich konkretnie dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Bierność organu w omawianym zakresie narusza także art. 79a § 1 K.p.a., stanowiący o konieczności informowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; o przesłankach, które strona powinna spełnić, aby uzyskać oczekiwane zwolnienie. Jeżeli natomiast organ nie wypełnił swoich ustawowych obowiązków, to w konsekwencji z własnych zaniechań nie może zasadnie wyprowadzać negatywnych skutków dla strony. Stanowią o tym konstytucyjne standardy obowiązującego porządku prawnego przewidziane w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w stanie prawnym obowiązującym do 16 maja 2020 r. odnotował również znaczenie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w myśl art. 15zzr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 prowadzi do stwierdzenia, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne. Skoro ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Natomiast powinny one znaleźć zastosowanie w odniesieniu do terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 545/21, I GSK 471/21, I GSK 496/21, I GSK 502/21, I GSK 500/21, I GSK 495/21, I GSK 627/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej argumenty prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego w realiach analizowanej sprawy nie jest zgodne z prawem postępowanie organu, który nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania składek z powołaniem się na art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19. Przede wszystkim organ dowolnie pominął ustawowe obowiązki, jakie na nim spoczywają zgodnie z art. 9, art. 11, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że od złożenia wniosku przez skarżącą [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. organ nie udzielił jej żadnych informacji o tym, jakie wymogi należy spełnić, aby jej wniosek mógł zostać uwzględniony. W przedstawionych sądowi aktach nie ma dokumentów, świadczących o stosowaniu przez organ art. 9, art. 11, art. 79a § 1 K.p.a. Co więcej, organ powołał się na korespondencję ze skarżącą, na składane przez nią korekty deklaracji rozliczeniowych, których jednak nie przedstawił sądowi. Wobec tego aktualnie twierdzenie organu o tym, że nie znał wszystkich należności składkowych objętych wnioskiem skarżącej nosi znamiona dowolności, bowiem nie znajduje ono odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Dodatkowo organ w żaden sposób nie odniósł się również do szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z COVID-19, dotyczących zasad biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, co istotnie narusza art. 7 w związku z art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. Rzecz wymaga rzetelnego i bezstronnego przeanalizowania ze strony organu. Trzeba także zauważyć, że dowolność postępowania organu jest nie do pogodzenia z celem przypisanym spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, które ma wspierać przedsiębiorców i minimalizować negatywne ekonomiczne skutki, jakie w obrocie gospodarczym powoduje epidemia COVID-19. Zatem organ każdorazowo ma obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. W tym stanie sprawy organ dotychczas nie wykazał przesłanek, które w świetle prawa uzasadniałyby rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji. W dalszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyjaśni istotę sprawy zgodnie ze standardami przewidzianymi dla postępowania administracyjnego i przeanalizuje przesłanki wnioskowanego zwolnienia, biorąc pod uwagę ich treść, systemowe powiązania oraz przypisany im cel. Należy przy tym odnotować, że ustawodawca od 16 grudnia 2020 r. wprowadził do ustawy COVID-19 art. 15zzzzzn2 (Dz.U.2020.2255). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).