I SA/Lu 623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Z. U. S. Oddział w [...] (dalej: "ZUS") na podstawie art. 31zp oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej: "ustawa o COVID") w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. (dalej: "Spółka") z [...] listopada 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Z jej uzasadnienia wynika, że w dniu [...] listopada 2020 r. do ZUS wpłynęło pismo Spółki o wyjaśnienie kwestii związanej z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za marzec-maj 2020 r., złożonym w dniu [...] kwietnia 2020 r. do ustawionej skrzynki nadawczej, czego dowodem miała być załączona kserokopia złożonego wniosku, opatrzonego datą i podpisem osoby składającej. Po zweryfikowaniu rejestrów i akt sprawy, a także po analizie załączonej do wyżej powołanego pisma kserokopii wniosku, ZUS nie dał wiary podnoszonej argumentacji i przedłożonemu dowodowi, tj. kserokopii wniosku na formularzu RDZ z datą sporządzenia "[...] kwietnia 2020 r." oraz odręcznej adnotacji w nagłówku strony pierwszej o treści "złożono osobiście [...].04.2020 r." Takie stanowisko wynika z faktu braku dostępności w dniu jego rzekomego sporządzenia i złożenia takiego formularza RDZ (Skład: Poligrafia ZUS/W-wa; zam. Nr [...]), który był dostępny dla płatników składek dopiero od 17 kwietnia 2020 r. ZUS powołując się następnie na art. 31zp ustawy o COVID, w myśl którego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 marca do dnia 31 maja 2020r. płatnik składek przekazuje do Z. U. S. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. stwierdził, że wskazany termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego, zatem nie podlega on przywróceniu ani wydłużeniu. Jego upływ wywołał skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków jednostki, a w konsekwencji spowodował niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze do Sądu Spółka, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku z [...] listopada 2020 r. i w konsekwencji zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 marca do 31 maja 2020 r. zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r., postawiła zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym uznaniu, że do złożenia stosownego wniosku w terminie nie doszło, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż został on złożony prawidłowo, w ustawionej w skrzynce nadawczej, w dniu [...] kwietnia 2020 r. Jednocześnie Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. nagrań kamery monitoringu umieszczonej w ZUS z dnia [...] kwietnia 2020 r. pomiędzy godziną 12.00 a godziną 15.00 na okoliczność złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2020 r., 2. dokumentów: wydruku korespondencji mailowej Prezesa Zarządu z biurem księgowym stale obsługującym Spółkę z dnia [...] kwietnia 2020 r., na okoliczność przesłania przez księgową linka do formularza wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za marzec-maj 2020 r. w dniu [...] kwietnia 2020 r., a w konsekwencji – na okoliczność dysponowania przez Spółkę formularzem przedmiotowego wniosku i jego złożenia w dniu [...] kwietnia 2020 r.; kserokopii złożonego wniosku na okoliczność dysponowania kopią dokumentu, którego oryginał złożono do skrzynki podawczej; kserokopii wniosku z [...] listopada 2020 r. 3. zeznań świadków: A. K. i A. M.–M. na okoliczność wiedzy o złożeniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w dniu [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że formularz RDZ dla płatników był dostępny na stronie internetowej znacznie wcześniej, bowiem link do formularza przesłała jej księgowa już w dniu [...] kwietnia 2020 r., na dowód czego przedłożyła wydruk korespondencji mailowej. W jej ocenie, mówiąc o "dostępności" formularza, organ miał zapewne na myśli jego fizyczną dostępność i możliwość pobrania w wersji papierowej w Oddziale. Zdaniem Spółki, sformułowanie dotyczące rzekomego złożenia przez ZUS zawiadomienia o możliwości popełnienia przez nią przestępstwa miało na celu odwiedzenie jej od zaskarżenia decyzji. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Oddział nie ma możliwości odczytania nagrań z kamery monitoringu z uwagi na upływ okresu przechowywania nagrań. Ponadto, mimo zacytowanej w decyzji informacji o postanowieniu skierowania do właściwych organów ścigania o popełnieniu przestępstwa, odstąpił od kierowania wniosku w tej sprawie. Podtrzymał swoją dotychczasową ocenę, że jedyny wniosek (RDZ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. został przekazany do ZUS w dniu 30 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona, czego skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, sądem prawa. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych, służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego, dokonanych przez organ. Nie przeprowadza również dowodów z zeznań świadków. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. – zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach u.s.u.s., chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID). Reasumując powyższe przepisy stwierdzić należy, że wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnik składek mógł uzyskać jedynie na wniosek, złożony do ZUS wraz z wymaganą dokumentacją rozliczeniową, chyba, że z tego ostatniego obowiązku był zwolniony. Odnosząc powołane regulacje do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że spór sprowadza się do kwestii, czy na gruncie art. 31zp ust. 1 i 4 ustawy o COVID, organ właściwie zbadał, ocenił i wyjaśnił, że Spółka – jak stwierdzono w wydanej decyzji – nie złożyła w terminie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W tym miejscu zważyć należy, że z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), ZUS – jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej – umożliwił płatnikom składek składanie wniosków w następujących formach: - drogą elektroniczną – przez PUE ZUS, - drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), - w formie papierowej – za pośrednictwem poczty, a także - osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Z powyższego wynika, że ZUS dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika). Spółka, odwołując się do konkretnych okoliczności wskazywała, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. został złożony przez Prezesa - zgodnie ze wskazówkami z uwagi na trwającą epidemię – do skrzynki podawczej wystawionej w siedzibie ZUS Oddział w [...] i stwierdziła, że miało to miejsce w dniu [...] kwietnia 2020 r. W świetle powołanych regulacji i umożliwienia przez ZUS w stanie epidemii składania wniosków o zwolnienie osobiście do skrzynki na dokumenty w placówkach ZUS Sąd uznał, że lakoniczne stwierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu decyzji są dalece niewystarczające. Zauważyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – wynikające z treści w art. 6 i art. 7 k.p.a. – zasada praworządności oraz zasada prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Emanację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, użycie sformułowania "w szczególności" pozwala bowiem przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 820/17). Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym postępowaniu, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1352/18). Odnosząc powyższe regulacje procesowe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wydana w sprawie decyzja ZUS nie posiada prawidłowych uzasadnień faktycznych, ponieważ organ ograniczył się do lakonicznego podania, że nie dał wiary podnoszonej argumentacji i przedłożonemu dowodowi, tj. kserokopii wniosku na formularzu RDZ z datą sporządzenia "[...] kwietnia 2020 r." oraz odręcznej adnotacji w nagłówku strony pierwszej o treści "złożono osobiście [...].04.2020 r.", a nadto do stwierdzenia, że na dzień [...] kwietnia 2020 r. formularz RDZ był niedostępny, więc nie mógł być "użyty". ZUS nie podał, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników (skrzynek podawczych), wystawionych w placówce ZUS, Spółka miała możliwość wykazania tego w inny sposób, niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn nie uwzględnił jej stanowiska. Na tle art. 31zp ust. 4 ustawy o COVID, powołanych zasad postępowania administracyjnego oraz komunikowanego publicznie przez ZUS dopuszczalnego trybu składania wniosków o zwolnienie osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty, Sąd uznał, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do urn (skrzynek podawczych), czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków za okres, w którym Spółka – jak twierdzi – wniosek złożyła za pośrednictwem Prezesa, a wreszcie, czy praktyka ewidencji wniosków różniła się w zależności od oddziału lub inspektoratu ZUS, czy może była ustandaryzowana. Rzeczą organu było też wskazanie stronie, z jakich innych metod dowodzenia, adekwatnych w tym konkretnie przypadku, mogła skorzystać, a nie skorzystała. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podkreślenia wymaga, że badając pod kątem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Sąd wziął pod uwagę fakt prowadzenia postępowania przez ZUS w czasie trwającego stanu epidemii, co wiązało się z licznymi i powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał jednak, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków dla strony. W niniejszej sprawie ZUS nie wyjaśnił w sposób przekonywujący przyczyn nieuwzględnienia stanowiska Spółki, nie przedstawił, jak wyglądała procedura składania wniosków do skrzynki podawczej, ani nie stwierdził, czy wykluczone było niezaewidencjonowanie wniosku strony. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że to przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości, tym bardziej, że nie podał on, w jaki realny sposób Spółka mogłaby wykazać, że faktycznie w dniu [...] kwietnia 2020 r. złożyła wniosek do pojemnika na dokumenty znajdującego się w siedzibie Oddziału ZUS. Jeżeli nawet organ nie był w stanie ustalić, czy Spółka we wskazanym dniu złożyła przedmiotowy wniosek, powinien był na mocy art. 86 k.p.a. przesłuchać ją na tę okoliczność. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. ZUS nie wyjaśnił zaś dlaczego nie skorzystał z tego rodzaju dowodu. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ZUS powinien był wyjaśnić, czy w Oddziale ZUS, gdzie hipotetycznie skarżąca złożyła wniosek, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej w 2020 r. do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji. Mając na względzie wskazane uchybienia organu Sąd uznał, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Sąd nie przesądza, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy domniemywać, że Spółka złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za okres od marca do maja 2020 r. Wskazuje jedynie, że zagadnienie to wymaga rzetelnego, na ile jest to możliwe, zbadania i wyjaśnienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie Spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku. Rozważy wskazane w skardze wnioski dowodowe oraz uwzględni przy tym procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w tamtym czasie, kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Uwzględni również, że Spółka nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku oraz weźmie pod uwagę okoliczność, że skoro sam ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na stronę. Końcowo Sąd przypomina organowi, że argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, a zatem w piśmie złożonym po zakończeniu postępowania, nie może zastępować argumentacji uzasadnienia rozstrzygnięcia i nie może być przedmiotem kontroli. Organ w odpowiedzi na skargę powinien odnieść się do zarzutów skargi, a nie uzupełniać uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1938/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45 ).