I SA/Lu 633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. B. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 września 2008r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dalej "ARiMR" (Dz. U z 2008 r. Nr 98, poz. 634), po rozpatrzeniu odwołania M. B., od decyzji Nr [...] z dnia 12 lutego 2008 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 2 stycznia 2006 r. M. B. osobiście wniósł o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006r., a następnie dołączył zmiany do wniosku z dnia 3 lutego 2006r., i z dnia 18 maja 2006r. Pełnomocnictwem z dnia 24 sierpnia 2006r., złożonym do akt sprawy, M. B. upoważnił P. B. do reprezentowania jego interesów przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach złożenia wniosku o płatności bezpośrednie oraz związanych z nim wszelkich zmian, korekt i wyjaśnień oraz złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno – środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz związanych nim wszelkich zmian, korekt i wyjaśnień. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowości i M. B. został wezwany do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi wnioskodawca w dniu 24 sierpnia 2006 r. złożył korektę wniosku oraz oświadczenie o użytkowaniu spornej działki. Oświadczenie złożył również P. B., który potwierdził fakt użytkowania działki ewidencyjnej [...] przez wnioskodawcę. Następnie w dniu 25 sierpnia 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzja w całości uwzględniała żądanie strony określone we wniosku. W dniu 17 stycznia 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją, a następnie decyzję z dnia 8 marca 2007 r. uchylono decyzję dotychczasową i odmówiono przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 9 maja 2007r. w wyniku złożonego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w następstwie czego decyzją z dnia 5 lipca 2007r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i uchylił decyzję dotychczasową z dnia 25 sierpnia 2006 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 20 września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, W dniu 12 lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją Nr [..] odmówił P. B. (wskazanemu jako adresat decyzji) przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i uchylił decyzję dotychczasową z dnia 25 sierpnia 2006 r. Decyzję doręczono wnioskodawcy M. B. w dniu 18 lutego 2008r. (mylnie wskazano w uzasadnieniu organu II instancji, iż decyzję doręczono pełnomocnikowi P. B.) W dniu 7 marca 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło odwołanie od ww. decyzji złożone przez radcę prawnego B. R. - pełnomocnika M. B., (umocowanego do reprezentowania wnioskodawcy przed organem II instancji). Decyzją z dnia 3 września 2008r., Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, na treść § 1 ust. 2 pkt 2, § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr. 174 poz. 1809, ze zm.), określających warunki otrzymania płatności rolno środowiskowej. Wskazał, iż wnioskodawca zgłosił do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych działki położone na działkach ewidencyjnych w województwie l., powiat h., gmina H., obręb ewidencyjny M. i C. We wniosku strona oświadczyła, że znane jej są zasady oraz tryb realizacji programów rolnośrodowiskowych oraz, że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrtodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji oraz przestrzegania na obszarze całego gospodarstw rolnego, zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego wnioskodawcy metodą analizy ryzyka w dniach od 7 do 14 grudnia 2006r., wykryto nieprawidłowości wpływające na wysokość przyznanej płatności. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z tytułem III rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności , modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wyjaśnił wszelkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, w decyzji wskazano fakty które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie zapisów w protokole z czynności kontrolnych jak również dokumentacji fotograficznej stwierdzono jednoznacznie, iż faktyczny sposób użytkowania na wykluczonych działkach nie odpowiada deklaracji upraw zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wykluczone powierzchnie stanowiły zakrzaczenia i zadrzewienia w takim stopniu, że kontrolerzy nie dokonali pomiaru działek ze względu na brak powierzchni produkcyjnej oznaczając nieprawidłowość kodem DR 18. Producent rolny nie prowadził na wykluczonych działkach działalności rolniczej. Zapisy w protokole z czynności kontrolnych jak również dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują, iż sposób użytkowania na wykluczonych powierzchniach nie odpowiada deklaracji upraw zgłoszonych we wniosku. Nie odpowiada również wymogom stawianym w treści powołanych powyżej przepisów rozporządzenia. Organ odwoławczy zważył, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stosownie do art. 51 ust. 1 w.w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego tj. 43,40 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 7,44 ha Gako uprawnioną do płatności wyniosła 35,96 ha, co stanowi 483,33 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej i w wyniku zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, płatność z tytułu realizacji pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant półnaturalne łąki jednokośne - wykaszanie ręczne (POlaOl) została odmówiona. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego tj. 26,74 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 17,29 ha Gako uprawnioną do płatności wyniosła 9,45 ha, co stanowi 54,65 %, a w wyniku zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) płatność z tytułu realizacji pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant półnaturalne łąki dwukośne (PO 1 b) została odmówiona. W pakiecie rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego tj. 70,14 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 24,73 ha Gako uprawnioną do płatności) wyniosła 45,41 ha, co stanowi 183,62 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej, a w wyniku zastosowania sankcji, płatność z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności (S02bO 1) została odmówiona. W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego strona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy, a mianowicie nie ustalenie czy na zgłoszonych przez Skarżącego do płatności działkach miał miejsce przypadek siły wyższej, który uniemożliwił prowadzenie na nich działalności rolniczej, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. art. 7, 8, 77, 80, 107 kpa; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 ust 7 w związku z art. 51 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2006 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników i wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 września 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem na podstawie art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) zwanej dalej "ppsa". Sprawując tę kontrolę i stosując środki określone ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art.134 § 1 i 2 ppsa). Na wstępie należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, chociaż z innych powodów, niż zarzuty wskazane przez skarżącego w skardze. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) - zwanej dalej "kpa" stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto zażąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto wskazać należy, iż w art. 107 § 1 kpa wskazane zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Jednak nie wszystkie mają takie same znaczenie. Do istotnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu – strony postępowania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Oznaczenie strony w decyzji powinno zostać zawarte w decyzji w sposób zupełny tzn. w stosunku do osób fizycznych z podaniem imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania lub pobytu, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej – ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby, miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje on bowiem podmiot jej praw i obowiązków. O tym jak istotne jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji świadczy chociażby to, iż skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd stwierdza nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 ppsa). Stosownie do art.156 § 1 pkt 4 kpa jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia 2 stycznia 2006r., o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt wystąpił M. B. i to on jest stroną postępowania, stosownie do art. 28 kpa. Pełnomocnictwem z dnia 24 sierpnia 2006r., złożonym do akt sprawy, M. B. upoważnił P. B. do "reprezentowania jego interesów przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach złożenia wniosku o płatności bezpośrednie oraz związanych z nim wszelkich zmian, korekt i wyjaśnień oraz złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno – środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz związanych nim wszelkich zmian, korekt i wyjaśnień". Okoliczność, iż M. B. ustanowił pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest o tyle istotna, iż to pełnomocnikowi należy doręczyć wydaną w sprawie decyzję, zgodnie z art. 40 § 2 kpa, jednak adresatem decyzji powinna być strona postępowania, tj w niniejszej sprawie M. B., a nie jego pełnomocnik. Analiza treści decyzji pierwszej instancji wskazuje, iż została ona skierowana nie do strony – M. B., ale do jego pełnomocnika P. B. Doręczona natomiast w dniu 18 lutego 2008r. wnioskodawcy M. B. (mylnie wskazano w uzasadnieniu organu II instancji, iż decyzję doręczono pełnomocnikowi P. B.). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 4 kpa. Ponadto należy zważyć, iż organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dyrektor Oddziału Agencji utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 lutego 2008r. skierowaną nie do strony, tj. decyzję dotkniętą wadą nieważności, naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzone uchybienia zwalniają Sąd od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i 205 § 2 i 3 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).