I SA/Lu 656/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, Halina Chitrosz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Spółka Jawna na ocenę wydaną przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości. W dniu 14 października 2009r. "A" M. P. J. S. spółka jawna z siedzibą w L. złożyła skargę na rozstrzygnięcie protestu z dnia 28 września 2009 r. w sprawie o syg.akt [...] doręczonego jej w dniu 1 października 2009 r. W uzasadnieniu skargi podano, iż w dniu 12 maja 2009 r. strona skarżąca w ramach konkursu ogłoszonego przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o numerze ewidencyjnym 01.09-WNDRPLU.01.01.00-06-066/09, pt "[...]". W dniu 13 lipca 2009 r. wnioskodawca został powiadomiony przez LAWP Lublin pismem syg. [...] o stwierdzonych w czasie oceny formalnej złożonego wniosku błędach i brakach oraz został wezwany do ich uzupełnienia. W punkcie 6 cytowanego pisma stwierdzono, że w pkt.E1B Biznes Planu w pozycji Razem A+B pozostawiono puste miejsca. Organ wskazał, że przy wypełnianiu pkt. E1AiB należy pamiętać iż wartości powinny być podane w tyś. PLN oraz, że dane w wierszu razem A+B powinny być spójne z danymi przedstawionymi w Rachunku zysków i strat Biznes Plan cześć finansowa. W odpowiedzi na powyższe, spółka skierowała do LAWP wymagany i poprawiony komplet dokumentacji konkursowej wraz z pismem informującym o naniesionych poprawkach, gdzie w pkt 6 opisano mechanizm naniesionych poprawek dotyczących wyżej opisanego błędu jednocześnie stwierdzając, że błędy zostały poprawione. W dniu 20 sierpnia 2009 r. LAWP wydała decyzję o syg [...], w której zawarto informację o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu z uzasadnieniem, że przy ocenie formalnej pomimo wezwania do naniesienia poprawek, stwierdzono brak spójności pomiędzy pkt.E1B pozycja Razem A+B rok 2010 Biznes Planu, a pozycją razem rok 2010 Rachunku zysków i strat Biznes Plan część finansowa. Skarżąca spółka w dniu 4 września 2009 r. złożyła PROTEST od powyższego rozstrzygnięcia, w którym opisała mechanizm powstałej pomyłki pisarskiej dotyczącej błędu rachunkowego pomiędzy pozycjami pkt ElB Biznes Planu a pozycjami Rachunku zysków i strat Biznes Plany cześć finansowa. W dniu 1 października 2009 r. wnioskodawca otrzymał pismo z dnia 28 września 2009 r., sygn. [...] Rozstrzygnięcie Protestu, w którym stwierdzono jego niezasadność. Zdaniem skarżącej spółki decyzja LAWP w swoim uzasadnieniu nie zawiera opisu braku zasadności uznania pomyłki za oczywisty błąd pisarski, a jedynie ogranicza się do cytowania znanych i publikowanych stwierdzeń zaczerpniętych z przepisów określających przebieg organizowanych przez LAWP naborów wniosków o dofinansowanie. Spółka zaznaczyła, że pomimo popełnienia błędu pisarskiego w złożonych w dniu 22 lipca 2009 r. dokumentach, w piśmie z dnia 20 lipca 2009 r. wyjaśniła, że stwierdzone przez LAWP braki i błędy zostały poprawione, co sugeruje, że brak spójności w jednej z pozycji dokumentów jest oczywistym błędem pisarskim, który powstał przy przepisywaniu dokumentu. Strona skarżąca stwierdziła, iż negatywne Rozstrzygnięcie Protestu zamyka jej możliwość rozwoju działalności gospodarczej i w znacznym stopniu ogranicza szanse na dalszy rozwój firmy. Końcowo zwróciła się o ocenę, czy w świetle instrukcji i wytycznych do sporządzania dokumentacji konkursowej umieszczone przez wnioskodawcę zapisy w części ElB Biznes Planu nie są właściwe, podając, iż zgodnie z wytycznymi wartości należy podawać w tyś. PLN i zgodnie z przyjęta praktyką wszelkie zapisy liczbowe do wartości po przecinku do 0,50 zaokrągla się w dół, natomiast od wartości 0,50 zaokrągla się w górę. Dokument Biznes Plan umieszczony na stronie internetowej LAWP w przedmiotowej części zawiera puste pola i nie nakreśla czy wartości powinny zawierać liczby po przecinku. Dokument Rachunek Zysków i Strat publikowany na stronie internetowej LAWP jest zamieszczony w programie Excel, gdzie pomimo instrukcji, że wartości powinny być podawane w tyś. PLN, pozycje zawierają umieszczony zapis 0,00 co sugeruje umieszczanie zapisów z wartościami dokładnymi po przecinku. Z Rozstrzygnięcia protestu wynika, iż organ, orzekając na podstawie art. 30b w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.) uznał go za niezasadny. W jego uzasadnieniu wskazano, że podstawą odrzucenia wniosku nr [...] pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. (znak: [...] było stwierdzenie błędnego dokonania poprawek przez wnioskodawcę w wykonaniu wezwania z dnia 13 lipca 2009 r. Organ ocenił, że w dokonanej poprawie kwota podana w pkt. E l B Biznes Planu nie jest spójna z kwotą z Rachunku zysków i strat. Odnosząc się do treści protestu, a w szczególności twierdzenia strony skarżącej, iż "kwota 563,40 tyś. zł objęta pkt. E l B Biznes Planu jest błędna, a nieprawidłowość wynika z oczywistej omyłki pisarskiej, do jakiej doszło przy przepisywaniu dokumentów, która w ocenie wnioskodawcy nie wpływa na zmianę wskaźników finansowych i stanowi niecały promil przychodów Wnioskodawcy za rok 2010", organ podkreślił, iż realizując dyspozycję przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ogłosił konkurs nr [...], opublikowany na stronie internetowej LAWP w dniu 31 marca 2009 r. Oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym art. 29 ust. 2 ustawy ogłoszenie wskazywało, że "szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie. w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013. formularz wniosku. Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości ( ... )". Dokumenty te zostały zamieszczone w zakładce "Do pobrania" na stronie LAWP www.lawp.lubelskie.pl. Podkreślono, że zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej zwane URPO) - wydane na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy jak i Wytyczne dla Wnioskodawców (obejmujące Instrukcję wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013)- wydane przez LA WP na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy stanowią elementy dokumentacji konkursu nr [...] 2009. Treść URPO wskazuje, że poddawane ocenie merytorycznej są jedynie wnioski poprawne pod względem formalnym (Rozdział 1.4, str. 9). W celu umożliwienia Wnioskodawcom dokonywania poprawek-- w tym na etapie oceny formalnej - Rozdział II pkt. 3.1 (str. 100-10 I) Wytycznych dla Wnioskodawców wprowadził mechanizm oraz zasady dokonywania poprawek we wniosku. Wytyczne dla Wnioskodawców stanowią, że: "W razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej - kryteria poprawności, LAWP wzywa Wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów ( ... ). Wnioskodawca jest zobowiązany odnieść się do każdego punktu wymienionego w piśmie w sprawie uzupełnienia dokumentów braków we wniosku i opisać w piśmie przewodnim skierowanym do LAWP sposób usunięcia braku lub wprowadzenia uzupełnienia. Poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w ww. piśmie (chyba, że wprowadzane zgodnie z uwagami zmiany w sposób naturalny implikują kolejne zmiany lub Wnioskodawca sam dostrzeże błąd nie wskazany w ww. piśmie wówczas Wnioskodawca wprowadza dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie i/lub odpowiednich załączników i przekazuje informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian w piśmie skierowanym do LAWP). Organ wskazał, że w przypadku. gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach Wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez LAWP poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek, wniosek o dofinansowanie zostaje odrzucony. Odrzuceniu podlega także wniosek, jeżeli wnioskodawca wprowadził w nim lub w załącznikach do niego dodatkowe inne niż wskazane w piśmie lub nieuzasadnione poprawki." Odnosząc powyższe do zaistniałego w sprawie stanu rzeczy, organ podkreślił, iż w treści protestu wnioskodawca sam przyzna, iż we wniosku złożonym po wezwaniu LAWP do dokonania poprawek lub uzupełnień, znajdował się błąd. Zdaniem organu, obowiązkiem Wnioskodawcy było w świetle regulaminu konkursu [...]- zapewnienie spójności wniosku, składanego w wyniku dokonania jego uzupełnień/poprawek. W świetle dokumentacji konkursu nie jest badana skala błędów w dokonanej poprawie, ale to, czy wniosek jest prawidłowy i czy jako taki może zostać skierowany do oceny merytorycznej. Na etapie składania poprawek Wnioskodawca nie kwestionował określonych w treści Rozdziału II pkt. 3.1 Wytycznych dla Wnioskodawców zasad ich dokonywania. Jednocześnie poprawki do wniosku, złożone przez Wnioskodawcę, dokonane zostały niezgodnie z ustalonymi dla konkursu nr [...] zasadami. Postanowienia składające się na ustanowiony w świetle art. 29 ustawy regulamin danego konkursu wiążą nie tylko wnioskodawców, ale również instytucję organizującą konkurs w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców. W świetle dokumentacji konkursu nr [...] złożenie poprawek w sposób niezgodny z ustalonymi zasadami, powoduje odrzucenie wniosku. Postanowienie to jest spójne z przytoczonym wyżej postanowieniem URPO, w świetle którego jedynie wnioski poprawne pod względem formalnym poddawane są ocenie merytorycznej (Rozdział l.4, str. 9). W konsekwencji, organ uznał, że ocena wniosku nr [...] została dokonana zgodnie z ustanowionym systemem realizacji RPO WL na lata 2007-2013, zgodnym z przepisami Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Oz.U. L 210 z 31.7.2006, p. 2578). W końcowej części rozstrzygnięcia zawarto pouczenie, że: 1. Wnioskodawca, którego protest został rozpatrzony negatywnie, może złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). 2. Skarga powinna zostać wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o wynikach procedury odwoławczej bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacją o wynikach procedury odwoławczej. Skarga podlega stosownej opłacie sądowej. 3. Zgodnie z art. 30d ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Wnioskodawca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 ( 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) w związku z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tekst jednolity - Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ), podkreślenia wymaga na wstępie, że z mocy art. 30e tej ostatniej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wyłączeniami, o których mowa pozostałe przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi będą miały zastosowanie odpowiednie. Oznacza to, że takim przepisem będzie również art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego aktu decyzji sąd administracyjny pierwszej instancji kontroluje sprawę administracyjną, czyli szeroko rozumiany materialnoprawny stosunek administracyjny, w ramach której to kontroli nie tylko posiada uprawnienie, ale obowiązek wyjścia poza granice rozpoznania skargi, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, którego nie zarzuca strona w skardze. Z powołanego przepisu wynika zatem zarówno uprawnienie jak i obowiązek wyjścia sądu administracyjnego pierwszej instancji poza zarzuty, wnioski i podstawę prawną rozpatrywanej skargi. W kontekście powyższego, Sad zauważa, że z przepisu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzona regulacja "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego". Przez "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Analizowany przepis mówi przede wszystkim o czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedna z nich. Nie chodzi zatem li tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o jego każdą ocenę. Środkiem odwoławczym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu był wniesiony przez stronę skarżącą protest, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie informującym o odrzuceniu jej wniosku po dokonaniu oceny formalnej z dnia 20 sierpnia 2009r. Jak wynika z procedury dotyczącej naboru i oceny wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego, określonej Instrukcją Wykonawczą Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, wnioski, które wpłynęły w odpowiedzi na ogłoszone konkursy poddawane są ocenie formalnej w oparciu o kryteria brzegowe (dopuszczające) i kryteria poprawności. Pierwszym etapem oceny formalnej wniosku jest sprawdzenie, czy wniosek spełnia wszystkie kryteria brzegowe (dopuszczające) zawarte w karcie oceny formalnej. Kryteria brzegowe muszą być spełnione bezwarunkowo, a ich niespełnienie powoduje automatyczne odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria brzegowe podlega ocenie w oparciu o kryteria poprawności. Ocena formalna w oparciu o kryteria poprawności dokonywana jest na podstawie listy sprawdzającej oceny formalnej – kryteria poprawności. Kryteria poprawności muszą być spełnione bezwarunkowo, ale ich niespełnienie nie powoduje od razu odrzucenia projektu. Na tym etapie możliwe jest uzupełnienie lub poprawa stwierdzonych we wniosku braków lub błędów. Po dokonaniu oceny formalnej wniosku, wnioskodawca otrzymuje powiadomienie o wynikach oceny formalnej i zakwalifikowaniu wniosku do oceny merytorycznej lub o odrzuceniu wniosku – pismo informujące o odrzuceniu wniosku wraz z podaniem przyczyny odrzucenia. Analiza akt sprawy wskazuje, iż: - pismem z dnia 13 lipca 2009r. skarżąca spółka została wezwana przez organ, po dokonaniu oceny formalnej do uzupełnienia i poprawy wniosku. Wezwanie to zostało podpisane przez Dyrektora R. S., która wcześniej ocenę ta zatwierdziła; - po dokonanych uzupełnieniach stwierdzono, iż wniosek spełnia kryteria formalno-dopuszczające; oceny w tym zakresie dokonali: M. G. i M. S.-M. i P. M. jako osoby oceniające, natomiast R. S. była osobą zatwierdzającą tą ocenę; - ocena wniosku z punktu widzenia kryteriów formalnych poprawności została dokonana przez M. G., M. S.-M. i P. M. jako osoby oceniające, natomiast osobą zatwierdzającą była I. B.; - pismo informujące o odrzuceniu wniosku wraz z pouczeniem o środku zaskarżenia podpisała I. B. Wniesiony przez stronę skarżącą protest został rozpoznany ze skutkiem negatywnym dla niej, zaś jego rozstrzygnięcie zostało podpisane przez R. S. W kontekście powyższego, Sad zauważa, że w świetle przepisu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że w rozpatrywaniu środka odwoławczego, którym był wniesiony protest brała udział R. S., która na etapie oceny formalnej wniosku dokonywała czynności związanych z przedmiotowym projektem, wzywając wnioskodawcę do jego uzupełnienia i poprawy, a także była osobą zatwierdzającą ocenę z punktu widzenia kryteriów formalno-dopuszczających. Rozpoznanie zatem protestu wniesionego przez stronę skarżącą zostało dokonane zatem z naruszeniem powołanego przepisu, co obliguje Sąd do stwierdzenia – zgodnie z przepisem art. 30c ust.3 pkt.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia . Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. W ocenie Sądu, okoliczność, iż R. S. jest Dyrektorem Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L., która jest z mocy §2 pkt.1 Uchwały Nr CXXXIV/1503/08 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 27 maja 2008r. umocowana do: 1/ składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych Województwa Lubelskiego związanych z działalnością kierowanej jednostki o wartości praw i obowiązków nie przekraczających kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki na dany rok budżetowy z wyłączeniem obrotu nieruchomościami oraz nie umorzonymi środkami trwałymi; 2/ udzielania dalszych pełnomocnictw jednemu z Zastępców Dyrektora Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L., według wyboru Dyrektora podczas nieobecności Dyrektora, pozostaje z punktu widzenia przepisu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zupełnie obojętna, a już na pewno nie może stanowić o realizacji normy w nim zawartej. Zakres udzielonego powołaną wyżej uchwałą pełnomocnictwa nie może uchylać skutków wynikających z przepisu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W szczególności zaś z zasady jednoosobowej reprezentacji Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. przez jej Dyrektora nie może wynikać zasada, iż to on sam musi dokonywać czynności na każdym etapie postępowania w przedmiocie oceny projektu, także poprzez podpisywanie "wychodzących" z organu pism i informacji do wnioskodawców. Kwestia ta powinna być wystarczająco jasno doprecyzowana w Statucie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L., zwłaszcza, że Dyrektor Agencji może udzielać dalszych pełnomocnictw swoim dwóm zastępcom, tyle tylko, że w dotychczasowym brzmieniu – jedynie podczas jego nieobecności. W ocenie Sądu, sama okoliczność, iż R. S. – w imieniu organu –pismem z dnia 13 lipca 2009r. wezwała spółkę, po dokonaniu oceny formalnej do uzupełnienia i poprawy wniosku oraz zatwierdziła jego ocenę z punktu widzenia kryterium formalno dopuszczającego, a następnie rozpoznała wniesiony przez stronę skarżącą protest świadczy o tym, że brała ona czynny udział na obu etapach postępowania: formalnym i odwoławczym. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.