I SA/Lu 679/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Anna Kwiatek, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. Zakładu na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania tytułów wykonawczych do właściwego organu egzekucyjnego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] nr [...]. 1. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] o przekazaniu tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z wnioskiem o wszczęcie egzekucji Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – k.p.a. / w związku z art. 18 i art. 19 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – u.p.e.a. /. Dyrektor Izby Skarbowej podzielił ustalenia i ocenę prawną Naczelnika Urzędu Skarbowego. Dyrektor Izby Skarbowej uzasadniał, że tytuły wykonawcze wystawił Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. skierował je do Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organu egzekucyjnego bez zaopatrywania tytułów w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego o braku możliwości wdrożenia egzekucji przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie notatki służbowej pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wierzyciel stwierdził brak możliwości przeprowadzenia egzekucji: - z wynagrodzenia za pracę, bo zobowiązany nie pozostaje w stosunku pracy; - ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, bo zobowiązany nie pobiera takich świadczeń; - z renty socjalnej, bo zobowiązany nie pobiera takiego świadczenia; - z wierzytelności pieniężnych, bo Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma wiedzy o takich wierzytelnościach zobowiązanego; - z rachunków bankowych, bo Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma wiedzy o rachunku bankowym zobowiązanego i nie ma wiedzy o miejscu położenia majątku zobowiązanego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że nie było prowadzone postępowanie o wyjawienie majątku zobowiązanego. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał na art. 19 § 1, § 4 u.p.e.a., na § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm./. Na tej podstawie prawnej zważył, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji. W tej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie prowadził egzekucji, nie stosował środków egzekucyjnych. Dlatego Naczelnik Urzędu Skarbowego nie jest właściwym organem egzekucyjnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego będzie organem właściwym do prowadzenia egzekucji, kiedy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wykona warunki z § 6 ust. 5 wskazanego rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ocenił, że pisemna informacja pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o braku możliwości wdrożenia postępowania egzekucyjnego w zakresie przewidzianym w art. 19 § 4 u.p.e.a. nie oznacza, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadził egzekucję w zakresie powierzonym mocą art. 19 § 4 u.p.e.a. i że ta egzekucja okazała się bezskuteczna w rozumieniu § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Izby Skarbowej zważył, że w tych okolicznościach to Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien nadać wystawionym tytułom wykonawczym klauzule o skierowaniu do egzekucji w myśl art. 27 § 1 pkt 10 w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a. 2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział złożył skargę na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Zarzucił naruszenie art. 65 k.p.a., § 6 ust. 3 powoływanego rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Argumentował, że kiedy wierzyciel skierował tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego, to skierował je do właściwego organu egzekucyjnego z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. i § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Argumentował, że kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził brak możliwości przeprowadzenia egzekucji w zakresie opisanym w art. 19 § 4 u.p.e.a., to jest wierzycielem uprawnionym do skierowania tytułów wykonawczych do właściwego organu egzekucyjnego, którym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Wywodził, że nie ma podstawy prawnej dla obowiązku wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentowania braku możliwości przeprowadzenia egzekucji w zakresie opisanym w art. 19 § 4 u.p.e.a. i w tym celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z urzędu weryfikuje możliwość przeprowadzenia egzekucji w zakresie opisanym w art. 19 § 4 u.p.e.a. w oparciu o prowadzone ewidencje, dokumentujące zatrudnienie zobowiązanych, posiadane przez zobowiązanych rachunki bankowe, wypłacane im świadczenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie jest uprawniony oceniać prawidłowości działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i na podstawie swojej ceny stwierdzać czy jest możliwa egzekucja ze środków egzekucyjnych wymienionych enumeratywnie w art. 19 § 4 u.p.e.a. czy też nie. Nie ma podstawy prawnej stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przypadku kiedy nie ma wiedzy o majątku zobowiązanego, pozwalającego na egzekucję ze środków wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a., to zawsze jest obowiązany wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny, jako warunek konieczny skierowania tytułów wykonawczych do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako właściwego organu egzekucyjnego. Prezentował stanowisko, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest właściwy do prowadzenia egzekucji we wszystkich postępowaniach egzekucyjnych należności pieniężnych z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. Stwierdzał, że kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził brak majątku zobowiązanego, umożliwiającego egzekucję w granicach art. 19 § 4 u.p.e.a, to prawidłowo wystawił tytuły wykonawcze, prawidłowo nie nadał tym tytułom wykonawczym klauzuli o skierowaniu do egzekucji i prawidłowo skierował te tytuły wykonawcze do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako właściwego organu egzekucyjnego. Stwierdzał, że takie postępowanie wierzyciela ma podstawę prawną w § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tych okolicznościach Naczelnik Urzędu Skarbowego jest właściwym organem egzekucyjnym i jest uprawniony do nadania otrzymanym tytułom wykonawczym klauzuli o skierowaniu do egzekucji. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumentację, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślał, że z brzmienia § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost wynika, ze przekazanie tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego może nastąpić dopiero po stwierdzeniu bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Egzekucja może okazać się bezskuteczna jedynie w toku prowadzonej egzekucji, nie przed jej wszczęciem. Bezskuteczność ustala Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie akt egzekucyjnych przedstawionych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie nie odpowiadają prawu. 5. Poza sporem była okoliczność, że tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu wystawił Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Inspektorat w P. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał w tych tytułach wykonawczych Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organ egzekucyjny właściwy do prowadzenia egzekucji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zaopatrywał tych tytułów wykonawczych w klauzule o skierowaniu do egzekucji. 6. Zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66d § 1. Zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. 7. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 6 § 2 u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, zapewniający terminowość i prawidłowość przesyłania do zobowiązanych upomnień, o których mowa w art. 15 § 1, a także terminowość i prawidłowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. 8. Na podstawie upoważnienia zawartego / między innymi / w art. 6 § 2 u.p.e.a. Minister Finansów 22 listopada 2001 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / powoływane w postępowaniu przed organami obu instancji /. Zgodnie z § 6 ust. 3 wskazanego rozporządzenia jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Zgodnie z § 6 ust. 5 tego rozporządzenia jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. 9. W tym stanie faktycznym i prawnym stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej nie spełnia kryterium legalności. Stanowisko organów pomija, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. Przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. wskazuje na zastrzeżenie o treści zawartej w art. 19 § 4 u.p.e.a. Przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. nie wskazuje na wyłączenie o treści zawartej w art. 19 § 4 u.p.e.a. Pojęcie zastrzeżenia nie jest tożsame z pojęciem wyłączenia. Zastrzeżenie jest warunkiem ograniczającym prawo jednego podmiotu przez przyznanie pierwszeństwa prawu innego podmiotu. Pojęcie wyłączenie oznacza wykluczenie, pozbawienie / Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. prof. S . Dubisza, PWN 2003, t. 4 /. Dlatego uprawnienie / właściwość / Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do prowadzenia egzekucji w ograniczonym zakresie, przyznane mocą art. 19 § 4 u.p.e.a. nie wyłącza uprawnienia / właściwości / Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w pełnym zakresie, do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przyznanego mocą art. 19 § 1 u.p.e.a. Na gruncie art. 19 § 1 i § 4 u.p.e.a. zastrzeżenie przewidziane w art. 19 § 1 u.p.e.a. o treści zawartej w art. 19 § 4 u.p.e.a. oznacza przyznanie Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawnienia / właściwości / do prowadzenia egzekucji w ograniczonym zakresie, które nie pozbawia uprawnienia / właściwości / Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w pełnym zakresie, do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Na gruncie art. 19 § 1 i § 4 u.p.e.a. uprawnienie / właściwość / Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w pełnym zakresie, do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, nie zostało ograniczone warunkami koniecznymi do spełnienia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w tym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 10. Wbrew argumentacji Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego z art. 19 § 1 u.p.e.a. nie wyłącza rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powoływane w sprawie. Upoważnienie z art. 6 § 2 u.p.e.a. nie obejmowało swym zakresem właściwości organów egzekucyjnych. Na podstawie upoważnienia z art. 6 § 2 u.p.e.a. to rozporządzenie w rozdziale 2 / który zawiera § 6 / ma za przedmiot tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Nie ma za przedmiot właściwości organu egzekucyjnego. 11. Stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej w, że Naczelnik Urzędu Skarbowego stanie się właściwym organem egzekucyjnym w myśl art. 19 § 1 u.p.e.a. po wszczęciu egzekucji przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie środków egzekucyjnych z art. 19 § 4 u.p.e.a. i po wykazaniu bezskuteczności tego postępowania egzekucyjnego na podstawie akt przedstawionych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, zostało nieprawidłowo wywiedzione ponad treść art. 19 § 1 i § 4 u.p.e.a. o właściwości organów egzekucyjnych oraz ponad treść § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o obowiązkach wierzyciela będącego organem egzekucyjnym, nie o właściwości organu egzekucyjnego. Wbrew argumentacji Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej ustawowa właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego przewidziana w art. 19 § 1 u.p.e.a. nie jest obwarowana obowiązkiem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczęcia postępowania egzekucyjnego dla wykazania bezskuteczności egzekucji w zakresie przewidzianym w art. 19 § 4 u.p.e.a. Dlatego, kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił tytuły wykonawcze bez klauzuli o skierowaniu do egzekucji i skierował je do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem uprawnionym do żądania od Naczelnika Urzędu Skarbowego wszczęcia i prowadzenia egzekucji należności pieniężnych w zakresie wszystkich środków egzekucyjnych, właściwego organu egzekucyjnego z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. 12. Z tych względów zaskarżone postanowienie i postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /.