I SA/Lu 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk WSA Andrzej Niezgoda Protokolant referent stażysta Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez "A" w K. oraz "B" w K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie określenia dotacji oświatowej udzielonej z budżetu Powiatu K. w 2012 r. niewykorzystanej w kwocie [...] zł oraz dotacji oświatowej udzielonej z budżetu Powiatu [...] w 2012 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] orzeczono o odpowiedzialności spółki "C" Spółki z o.o. w Ł. za zobowiązania powstałe z tytułu niewykorzystania dotacji i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem dla szkół: "A" w K., "B" w K., Uzupełniającego "A" w K.; określono niewykorzystaną dotację oświatową udzieloną z budżetu Powiatu [...] w 2012 r. w kwocie [...] zł oraz dotację oświatową udzieloną z budżetu Powiatu [...] w 2012 r. wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł; nakazano zwrot w/w kwot dotacji do budżetu Powiatu [...] przez spółkę wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych. [...] Spółka z o.o. wniosła odwołanie, które podlegało rozpoznaniu w odrębnej sprawie. Do organu wpłynęło ponadto pismo nazwane odwołaniem od decyzji, złożone przez pełnomocnika w imieniu szkół: "A" w K. oraz "B" w K.. Odwołanie w imieniu szkół zostało złożone w placówce pocztowej w dniu [...] września 2018 r., zaś pełnomocnictwa udzieliła dyrektor obu tych placówek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż postępowanie administracyjne w sprawie badania prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej prowadzone było wobec organu prowadzącego szkoły - [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. . Postępowanie nie było zatem prowadzone wobec szkół, jak również decyzja nie została wydana wobec szkół, ponieważ szkoły nie są obowiązane do rozliczenia z otrzymanej dotacji, na szkoły nie jest w konsekwencji nakładany obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Stąd zdaniem organu nie można uznać szkół za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dlej: k.p.a.) w zw. z art. 67 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, dalej u.f.p.). W tych warunkach, odwołanie złożone przez pełnomocnika w imieniu szkół nie może zostać uznane za odwołanie złożone w imieniu strony czy stron postępowania, jest zatem – w świetle art. 134 k.p.a. w zw z art. 67 § 1 u.f.p.- niedopuszczalne. "B" w K. i "A" w K. złożyły skargę, w której wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 124 § 1 k.p.a. w związku z brakiem pod postanowieniem podpisów członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co doprowadziło do powstania przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia; - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 67 §1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez bezpodstawne wydanie postanowienia w tym trybie na skutek błędnego przyjęcia, że stroną postępowania w sprawie o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez: a) nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący i samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; - art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; - § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych funkcjonujących na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...] 2010 nr 83 poz. 1540) i § 3 pkt 2 i 3 uchwały w zw. z art. 90 ust. 3 i 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie dotacji i jej rozliczenia jest organ prowadzący szkołę, to również na organ prowadzący nakładany jest obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i jedynie organ prowadzący może być stroną postępowania administracyjnego w tym przedmiocie w sytuacji, gdy skoro to szkoła jest uprawniona do otrzymania dotacji, to jest również podmiotem zobowiązanym do ewentualnego zwrotu pochodzących z niej środków, wobec czego winna zostać uznana za stronę postępowania w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że szkoły złożyły odwołanie w terminie, o którym organ pouczył organ prowadzący (w dniu [...] września 2018 r. doręczono pełnomocnikowi organu prowadzącego postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. i [...] września 2018 r., z pouczeniem, że od tej daty biegnie termin do zaskarżenia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.). Skarżące wskazały, że podpisy członków składu Kolegium są nieczytelne, nie zawierają pełnego imienia i nazwiska osoby składającej podpis, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia. Zdaniem skarżących, organ błędnie ustalił, że stroną postępowania o zwrot dotacji oświatowej jest organ prowadzący, gdy tymczasem są to dotowane szkoły. Powyższe wynika z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Skoro szkoła jest uprawniona do otrzymania dotacji, to jest również podmiotem zobowiązanym do ewentualnego zwrotu pochodzących z niej środków. W konsekwencji przysługuje jej przymiot strony, zgodnie z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego postanowienia. Podniosło, że szkoły nie posiadają osobowości prawnej, nie są obowiązane do rozliczenia dotacji. Nie przysługiwał im zatem status strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sporną kwestią w sprawie była legitymacja dwóch szkół, na prowadzenie których otrzymano w 2012 r. dotację oświatową, do zaskarżenia decyzji dotyczącej zwrotu części tej dotacji niewykorzystanej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Należy przy tym podkreślić, że poza sporem pozostawał fakt, że organem prowadzącym obie szkoły była w 2012 r. [...] Spółka z o.o. w [...]. Niespornie też decyzję w sprawie zwrotu dotacji oświatowej otrzymał pełnomocnik organu prowadzącego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie dotyczące zwrotu dotacji oświatowej toczyło się w oparciu o przepisy k.p.a., który w art. 28 stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś w art. 29 określa, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne-również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Są to wobec powyższego podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony, czyli posiadają tzw. zdolność administracyjnoprawną. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji złożyły dwie szkoły, które – zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika – posiadają interes prawny w jej zaskarżeniu, bowiem są beneficjentami dotacji i mają obowiązek jej rozliczenia. Należy jednak podkreślić, że szkoły niepubliczne (a taki status posiadają oba podmioty) nie posiadają ani osobowości prawnej, ani też nie są też organizacjami społecznymi, ani jednostkami organizacyjnymi gminy. Nie posiadają zatem – w świetle art. 29 k.p.a. – zdolności administracyjnoprawnej. To zaś wyklucza ich udział w postępowaniu administracyjnym jako strony i potwierdza zasadność stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Również w ustawie o systemie oświaty (u.s.o.), na którą powołały się skarżące, brak jest podstaw do uznania szkoły za stronę postępowania. W art. 5 ust. 7 tej ustawy zostało wyraźnie wskazane, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Wynika to bezpośrednio z całości unormowania art. 5, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Odnosząc to ponownie do uregulowania art. 29 k.p.a. należy wskazać, że nie mogą one również występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Szkoła nie ma zdolności do składania oświadczeń woli, nabywania praw oraz zaciągania zobowiązań we własnym imieniu i na własny rachunek, każde zdarzenie cywilnoprawne związane z funkcjonowaniem takiej szkoły wywołuje skutki prawne wobec osoby prowadzącej szkołę (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 597/16). Dotacja oświatowa przyznawana jest prowadzącemu szkołę na subsydiowanie działalności założonej i prowadzonej przez niego szkoły niepublicznej. To podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 5 ust. 7 u.s.o. wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły, to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji to organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie [...] Spółka z o.o. w [...], może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji (co zresztą stało się faktem, bowiem organ prowadzący złożył odwołanie od decyzji, któremu nadano właściwy bieg, a następnie skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego). Należy również wskazać na art. 90 ust. 3 u.s.o., z którego wynika, że to osoba prowadząca niepubliczną szkołę podaje liczbę uczniów od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek o przyznanie dotacji. Oznacza to z kolei, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 103/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Sz317/16). Konstatacja ta – jak słusznie wskazał organ – wynika również z uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] lutego 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji ponadgimnazjalnych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych funkcjonujących na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj. [...]. 2010 nr 83 poz. 1540). Najprościej rzecz ujmując, ten kto zawiera umowę o dotację, odpowiedzialny jest za jej należyte wykonanie, bez względu na sposób przeznaczenia korzyści z niej wynikających. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o zwrot dotacji. Przykładowo można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2019r. (sygn. akt: I GSK 1771/18), który wprawdzie nie zajmował się bezpośrednio tą kwestią, lecz nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, które musiałby uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 p.p.s.a. W sprawie rozstrzyganej przez NSA to właśnie organ prowadzący szkołę był zobowiązany do zwrotu dotacji. Również w innych sprawach sądy administracyjne za stronę uznają organ prowadzący szkoły: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1185/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 874/18; wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt: I SA/Gl 333/12; wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt: III SA/Wr 245/12; wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt: I SA/Po 410/12; wyrok WSA w Lublinie sygn. akt: I SA/Lu 384/12. Mając na uwadze powyższe rozważania zgodzić należy się zatem z organem, iż wskazane przepisy, w tym ustawa o systemie oświaty, nie dają żadnych podstaw do uznania szkoły za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadniają uznanie za taką stronę organ prowadzący szkołę. Okoliczność ta nie jest przy tym wynikiem zarzucanych w skardze zaniedbań dowodowych lub braków w ustaleniach stanu faktycznego, ale wyłącznie analizy właściwych przepisów prawnych. Powyższe powoduje, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżące. We wskazanych warunkach niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., bowiem zasadność decyzji podlega kontroli instancyjnej i sądowej w odrębnym postępowaniu, zainicjowanym odwołaniem i skargą organu prowadzącego szkoły, zaś same szkoły także na etapie administracyjnym nie były stroną w sprawie. Należy przy tym wyjaśnić, że obie szkoły posiadają prawo do zaskarżenia postanowienia, bowiem dotyczy ono bezpośrednio ich praw. Skarga wniesiona na wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego winna zatem zostać rozpoznana merytorycznie (wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2165/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1073/16). Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości skład organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że każda decyzja/postanowienie powinny zawierać, między innymi, podpis osoby upoważnionej do ich wydania z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymogi te spełnia. W jego wstępnej części (komparycji) są podane imiona i nazwiska osób wydających to postanowienie, łącznie z podaniem ich stanowisk służbowych, zaś pod treścią uzasadnienia postanowienia są umieszczone trzy podpisy tych osób. Okoliczność, iż podpisy te są nieczytelne jest bez znaczenia dla skuteczności, a nade wszystko ważności postanowienia. Podpis pod decyzją/postanowieniem musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (por. wyroki: NSA z dnia 15 czerwca 20111 r., sygn. akt II OSK 1056/10, NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 151/07, WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009r., II SA/Ol 918/09). Podpisem jest znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska, gdyż w praktyce stosowany jest najczęściej skrót (podpis nieczytelny) będący "godłem" podpisu (por. uchwałę SN z dnia 28 kwietnia 1973 r., sygn. akt III CZP 78/72, OSN 1973, nr 12, poz. 207). Podpisy pod zaskarżonym postanowieniem wymogi te spełniają i dlatego zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.