I SA/Lu 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (spr.),, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Protokolant Starszy inspektor Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu i odmowy zwrotu opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł tytułem wpisu sądowego, od uiszczeniu którego skarżący został zwolniony. I SA/Lu 709/06 Uzasadnienie 1.Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 75 § 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa / Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2006 r. o odmowie: - stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu samochodu marki Ford Mondeo; - zwrotu opłaty w kwocie 662 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadniało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o: - niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu / Dz. U. Nr 137, poz. 1310 / z art. 77 ust. 4 pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym / Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. / oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - utracie mocy obowiązującej niekonstytucyjnego unormowania z dniem 1 maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na tej podstawie argumentowało, że : - w polskim systemie prawnym nie przyjęto koncepcji nieważności normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją; - akty i orzeczenia podjęte na podstawie normy, następnie uznanej za niekonstytucyjną, nie ulegają automatycznemu anulowaniu; - nie można pominąć okoliczności, że niekonstytucyjna norma obowiązywała w porządku prawnym przez pewien okres czasu; - na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją RP wywiera skutki prawne najwcześniej od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, a więc na przyszłość; - orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją RP zasadniczo nie ma mocy wstecznej; - w świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zasadą jest, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją RP stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania; - przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje drogę dla weryfikacji orzeczeń wydanych w przeszłości w sprawach indywidualnych, w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu; - nie ma generalnej zasady, która nakazywałaby zmianę wszystkich orzeczeń, wyroków, decyzji administracyjnych wydanych pod rządem obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniało, że w sprawie pobrania opłaty za kartę pojazdu nie wydawano żadnej odrębnej decyzji administracyjnej. Do pobrania opłaty za kartę pojazdu doszło w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była rejestracja pojazdu w trybie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że zbliżoną sytuację rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 6/02. Orzekł w niej / wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r. / o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opłat za parkowanie pojazdów na drogach i o braku obowiązku zwrotu opłat pobranych na podstawie zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny uzasadniał w niej, że wyrok może wywrzeć skutki jedynie na przyszłość skoro: - nałożenie tej opłaty nie następowało w drodze decyzji; - brak rozstrzygnięcia o obowiązku opłaty w formie decyzji uniemożliwia w praktyce zastosowanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sytuacje prawne rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach U 6/04 oraz P 6/02 są podobne pod względem proceduralnym. Zauważyło jednak, że w sprawie P 6/02 Trybunał Konstytucyjny w sentencji zawarł orzeczenie, że pobrane opłaty za parkowanie pojazdów na drogach nie powinny być zwracane. Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie zawarł tej treści rozstrzygnięcia w wyroku w sprawie U 6/04 w odniesieniu do opłat za kartę pojazdu już pobranych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do zarzutów odwołania, argumentowało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym i z Konstytucją RP stwierdza niezgodność zakwestionowanego przepisu z prawem krajowym. Stwierdzona niezgodność przepisu z prawem krajowym wyklucza potrzebę badania zgodności tego rozporządzenia z prawem wspólnotowym, z art. 90 TWE . 2. W. S. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z prawem, naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wnosił o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu konsekwentnie potrzymał stanowisko, że poniósł opłatę za kartę pojazdu w kocie 500 zł na podstawie przepisu niekonstytucyjnego. Obecnie ta należność wynosi 75 zł. Z tego względu nadpłacona kwota 425 zł powinna zostać zwrócona na jego rzecz z odsetkami za zwłokę / stanowisko po sprecyzowaniu /. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdziło, że: - zawarte w skardze zarzuty w dużej części wskazują, że intencją skarżącego mogło być dochodzenie naprawienia szkody przed sądem powszechnym na drodze cywilnej i z tego względu nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu administracyjnym; - strona pierwotnie wniosła o zwrot nadpłaty w kwocie 662 zł, obejmującej wszelkie koszty związane z rejestracją pojazdu, które oczywiście przekraczały wysokość samej opłaty za wydanie karty pojazdu; - żądanie zwrotu wszelkich kosztów związanych z rejestracją samochodu nie ma prawnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / sądy administracyjne kontrolują działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny ma obowiązek z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. 5. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poza granicami zarzutów i wniosków skargi, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą skutkującą ich nieważnością w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa / Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. /. Stwierdzenie podstawy nieważności decyzji administracyjnej wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 6. Skarżący uiścił opłatę za kartę pojazdu w dniu 2 czerwca 2004 r. w kwocie 500 zł, na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym / Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. / i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu / Dz. U. Nr 137, poz. 1310 /, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania opłaty. Opłata została poniesiona w toku postępowania o rejestrację pojazdu. 7. Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta o zwrot nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu / wniosek złożony organowi 13 lipca 2006 r. /. Ten wniosek organy obu instancji rozpatrzyły na podstawie unormowań stanowionych dla instytucji nadpłaty, przewidzianych w art. 72 § 1 pkt 2, art. 75 § 1 i § 2 pkt 2 lit. c Ordynacji podatkowej. Rozstrzygnęły w formie decyzji. Zastosowały Ordynację podatkową na podstawie art. 2 § 1 pkt 4 tej ustawy. 8. Stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia warunków dystrybucji kart pojazdów z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokości kosztów związanych z drukiem, dystrybucją kart pojazdów. Zgodnie z powołanym ustawowym upoważnieniem zawartym w ustawie Prawo o ruchu drogowym opłata za kartę pojazdu stanowczo miała mieć charakter ekwiwalenty, stanowić odpłatne publicznoprawne świadczenie. Nie mogła nabyć cech podatku w sposób zgodny z ustawą, normatywny. Miała stanowić zapłatę za konkretną czynność organu w postaci wydania karty pojazdu. 9. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu / w brzmieniu obowiązującym w dacie poniesienia opłaty przez skarżącego / stanowił, że organ rejestrujący pobiera opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP w wysokości 500 zł. 10. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 / Dz. U. Nr 15, poz. 119 / orzekł, że : - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu / Dz. U. Nr 137, poz. 1310 / jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym / Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm./; jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny argumentował, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że wysokości opłaty została niewspółmiernie zawyżona. Przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tak unormowana wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu miała w rzeczywistości realizować cele, których nie obejmowało ustawowe upoważnienie. Trybunał Konstytucyjny zważył, że akt wykonawczy nie może zmierzać do realizacji założeń przemilczanych w ustawie. Zakres ustawowego upoważnienia pozwalał ministrowi właściwemu do spraw transportu określić w drodze rozporządzenia warunki dystrybucji kart pojazdów / art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym / z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów / art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym /. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Minister Infrastruktury wbrew treści ustawowego upoważnienia ustalił wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości, która obok rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu, kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, uwzględniła dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny w tych okolicznościach stwierdził, że Minister Infrastruktury wydał akt wykonawczy, w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. W ten sposób został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dokonując rozważań na gruncie art. 217 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zważył, że opłata ma cechy, upodabniające ją do podatku. Jednak jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cecha ekwiwalentności odróżnia ją od podatku. Trybunał Konstytucyjny wywodził / z przywołaniem stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu /, że opłata i podatek to świadczenia pieniężne, ogólne, bezzwrotne, przymusowe. Jednak opłata jest odpłatnym / ekwiwalentnym / świadczeniem publicznoprawnym. Podatek jest świadczeniem nieodpłatnym / nieekwiwalentnym /. Podmiot, który ponosi opłatę w zamian ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie określonym, konkretnym działaniem organów państwa / samorządu terytorialnego /, dokonywanym w interesie konkretnych podmiotów. Opłaty stanowią postać zapłaty za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia od podmiotu publicznoprawnego. W klasycznej postaci opłaty cechuje pełna ekwiwalentność. Wartość świadczenia administracyjnego ma odpowiadać wysokości pobranej opłaty. Ekwiwalentność odróżnia opłatę od podatków i innych danin publicznych / B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20 /. Jeżeli wysokość opłaty znacznie przewyższa wartość świadczonej w zamian usługi, to opłata nabywa cechy podatku. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że Minister Infrastruktury zawyżając wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, niewspółmiernie do rzeczywistych kosztów / przesłanek zapisanych w treści ustawowego upoważnienia /, w sposób pozaustawowy ustanowił nową daninę publiczną z naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. 11. Opłata za kartę pojazdu przewidziana w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest publicznoprawną ekwiwalentną należnością, nie podatkiem. Taki jest jej normatywny charakter. Normatywnego charakteru opłaty za wydanie karty pojazdu / ekwiwalentnej daniny publicznej / nie zmienia i nie może zmienić okoliczność, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu / w rozważanym brzmieniu / zawyżyło jej wysokość niewspółmiernie do rzeczywistych kosztów usługi wzajemnej świadczonej przez organ rejestrujący pojazd. Zawyżenie to: - nastąpiło z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym; - nadało opłacie za wydanie karty pojazdu cechę nieekwiwalentności, nieodpłatności; - nadało opłacie cechę właściwą dla podatku w sposób pozaustawowy. Wydanie aktu wykonawczego z naruszeniem konstytucyjnych ram porządku prawnego nie mogło zmienić normatywnego charakteru opłaty za kartę pojazdu. Normatywnie nie mógł ulec zmianie charakter opłaty za wydanie karty pojazdu na mocy takiego aktu wykonawczego. 12. Opłata za kartę pojazdu, jako opłata publicznoprawna stanowi dochód powiatu określony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego / Dz. U. Nr 203, poz. 1966 /. 13. Zważywszy: - że opłata za kartę pojazdu normatywnie nie jest podatkiem; - na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 6/04; nie ma podstaw prawnych, aby do opłaty za kartę pojazdu stosować przepisy Ordynacji podatkowej. 14. Ordynacja podatkowa ma zastosowanie do ustawowo określonych kategorii spraw. Ustawodawca zawarł określenie spraw poddanych reżimowi Ordynacji podatkowej w zamkniętym wyliczeniu. Zgodnie z art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej przepisy tej ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) uchylony; 3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy / w tym rozdziału 9 o nadpłacie, art. 72 do art. 80 / stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż podatkowe organy. Przepis ten określa świadczenia poddane reżimowi Ordynacji podatkowej według kryteriów przedmiotowo-podmiotowych. Opłata za kartę pojazdu nie spełnia żadnego z nich. Nie jest opłatą ustalaną lub określaną przez organ podatkowy / art. 2 § 1 pkt 1 /. Obowiązek jej poniesienia oraz wysokość wynikają wprost z przepisów prawa. Organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdu / art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym / nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego ustalającego czy określającego obowiązek opłaty za wydanie karty pojazdu, jej wysokość. Organ rejestrujący pojazd ma obowiązek uzależnić wydanie karty pojazdu od uiszczenia tej opłaty / art. 77 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym /. Opłata za kartę pojazdu nie jest unormowana przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych / porównaj treść art. 2 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej z art. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm. /. Sprawa związana z poborem lub zwrotem opłaty za kartę pojazdu nie jest sprawą z zakresu prawa podatkowego / art. 2 § 1 pkt 4 /. Jest sprawą z zakresu prawa o ruchu drogowym, w której postępowanie prowadzi organ administracji samorządowej właściwy w sprawach rejestracji pojazdu. Pobranie tej opłaty, jej zwrot, odmowa zwrotu następują w formie czynności materialno-technicznych. Stwierdzenie, że opłata za kartę pojazdu: - jest odpłatnym świadczeniem publicznoprawnym, stanowiącym dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego; - obowiązek jej uiszczenia i wysokość wynikają wprost z przepisów prawa; - nie jest ustalana lub określana przez organ państwowy czy samorządowy; wyklucza zastosowanie do tej opłaty art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. 15. Wobec powyższego brak jest podstawy prawnej w Ordynacji podatkowej, by organ administracji samorządowej, właściwy w sprawach rejestracji pojazdu i właściwy do pobrania opłaty za kartę pojazdu / art. 73 ust. 1 i art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym /, był uprawniony do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego w przedmiocie ustalenia lub określenia obowiązku uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, jej wysokości. W następstwie rozstrzyganie aktem administracyjnym wniosku o zwrot części opłaty za kartę pojazdu przez organ rejestrujący pojazd, nie ma podstawy prawnej w Ordynacji podatkowej. Sprawa mająca za przedmiot opłatę za wydanie karty pojazdu, pobieranej w toku postępowania o rejestrację pojazdu, nie jest poddana reżimowi Ordynacji podatkowej. 16. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Sprawa nie podlegała rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. 17. Stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości decyzji organów obu instancji skutkuje ich nieważnością i wyklucza merytoryczną kontrolę odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. 18. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach sądowych uzasadnia art. 223 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.