I SA/Lu 712/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpatrzenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia J. A. na własne postanowienie z [...] w przedmiocie pozostawienia pisma z dnia 3 stycznia 2018 r. bez rozpoznania, utrzymało postanowienie w mocy. Z uzasadnienia wynika, że skarżący, na wezwanie organu z dnia 12 lutego 2018r., sprecyzował żądanie w sprawie poprzez wskazanie, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 13/15 i z 13 grudnia 2017 r. sygn. SK 48/15, a w konsekwencji, żądał uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] za 2003r. Skarżący wskazał, że decyzja ta podlegała kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało ją w mocy, jednak nie posiada wskazanych dokumentów w związku z ich zniszczeniem decyzją sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej wyjaśniło, że skarżący pismem z dnia 12 lutego 2018 r. został wezwany do sprecyzowania, czy wnioskuje o wszczęcie dwóch postępowań: wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wszczęcie jednego postępowania wznowieniowego i po jego przeprowadzeniu uchylenia w całości lub w części decyzji wymiarowej. W przypadku wnioskowania o przeprowadzenie dwóch postępowań nadzwyczajnych - wznowieniowego i nieważnościowego – zobowiązano skarżącego do wskazania, z jakiego względu decyzja winna zostać unieważniona. Jednocześnie wezwano do przedłożenia decyzji Prezydenta Miasta L. oraz złożenia oświadczenia, w jakiej dacie decyzja ta została doręczona stronie. W odpowiedzi, skarżący pismem z dnia 2 marca 2018 r. sprecyzował, iż żąda wznowienia postępowania podatkowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i po jego przeprowadzeniu - uchylenia decyzji podatkowej w całości. Wskazał, że uprzednio zwracał się już do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego decyzji. Odnośnie wezwania do przedłożenia dokumentów i wskazania daty doręczenia decyzji skarżący podał, że nie jest w ich posiadaniu w związku z postanowieniem sądu o ich zniszczeniu. Organ przyznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowej został skierowany przez podatnika do Prezydenta Miasta L., a następnie przekazany według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podlegał on rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. W piśmie z dnia 30 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie zwróciło się do J. A. , wzywając do usunięcia braku formalnego wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie decyzji ostatecznej kończącej postępowanie podatkowe i oznaczenie daty jej wydania oraz numeru, jakim została opatrzona. Odpowiadając na wezwanie, skarżący w piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że zwracał się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L.. Wobec faktu, iż z treści złożonego pisma nie wynikało, jakiej decyzji ostatecznej dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, do jakich został wezwany. Z tych względów postanowiło, na podstawie art. 169 § 4 O.p. o pozostawieniu wniosku z dnia 3 stycznia 2018 r. bez rozpoznania, a następnie – kontrolowanym rozstrzygnięciem – utrzymało w mocy postanowienie własne. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się "uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. oraz zasądzenia na rzecz wnioskującego kosztów postępowania według norm przepisanych". Zarzucił naruszenie przepisów: art.70 § 8, 247, 249 § 1 i 2 oraz art. 233 Ordynacji podatkowej. W jego przekonaniu, organ podatkowy powinien przytoczyć w uzasadnieniu decyzji wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonać - na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania - oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Argumentował nadto, że wierzytelność została zabezpieczona hipotekami na nieruchomościach objętych opodatkowaniem, a zatem zgodnie z art.70 § 8 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe nie podlega 5 – letniemu okresowi przedawnienia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie pełnomocnik organu złożyła pismo procesowe, z treści którego wynika m.in., że wskazywana przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta L. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący nie wypowiedział się co do powyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn wskazanych w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, w świetle ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sporna pozostaje prawidłowość pozostawienia bez rozpoznania na podstawie art. 169 § 4 O.p. pisma skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r., stanowiącego wniosek o wznowienie postępowania podatkowego. W ocenie organu, strona nie uzupełniła braków formalnych tego pisma, które determinowały nadanie sprawie dalszego biegu, tj. nie wskazał danych decyzji ostatecznej zapadłej w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r., a jedynie dane numeryczne decyzji organu I instancji. Instytucja "podania", którym niewątpliwie jest również wniosek o wznowienie postępowania, uregulowana została w art. 168 Ordynacji podatkowej. Na podstawie § 1 i § 2 tego artykułu podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, ponaglenia, wnioski) mogą być wnoszone pisemnie lub ustnie do protokołu, a także za pomocą środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu podatkowego, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 168 § 1); podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adresu (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności), a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 168 § 2). W zakresie wymagań formalnych co do treści podania ustawodawca przyjął zasadę ograniczonego formalizmu. Wyznacza ona minimum, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej czynności procesowej, bez którego nie można ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie. W doktrynie wskazuje się, że wymagania co do wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania albo innej czynności w toku postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim przepisy prawa materialnego lub przepisy prawa procesowego opierają postępowanie podatkowe na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa - komentarz, Wyd. Unimex" Wrocław 2008, s. 699). Wznowienie postępowania następuje natomiast z urzędu lub na żądanie strony (art. 241 § 1 O.p.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy przyznać należy rację organowi, że pismo z dnia 3 stycznia 2018 r. nie czyniło zadość wymogom podania w zakresie, w jakiem odnosiło się do treści żądania. Wprawdzie skarżący wskazał w sposób umożliwiający identyfikację decyzję Prezydenta Miasta L. w sprawie zobowiązania w podatku od nieruchomości, ale równocześnie wniósł o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności tej decyzji i podał, że podlegała ona kontroli instancyjnej, w wyniku której Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] Według art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie organ wezwał zatem skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. zobowiązano skarżącego m.in. do sprecyzowania, czy jego intencją jest wszczęcie dwóch postępowań nadzwyczajnych: wznowienia postępowania (w związku z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego) oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wszczęcie postępowania wznowieniowego. Jednocześnie wezwano do przedłożenia decyzji Prezydenta Miasta L. (przywołanej w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r.), o ile znajduje się ona w posiadaniu podatnika, oraz do złożenia oświadczenia, w jakiej dacie decyzja ta została doręczona. W wezwaniu zamieszczono nadto pouczenie w zakresie podstaw wznowienia postępowania podatkowego, jak też stwierdzenia nieważności decyzji oraz sposobów rozstrzygnięcia takiego wniosku przez organ, jak też relacji obu postępowań względem siebie. Równolegle organ wystąpił do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o nadesłanie całości akt postępowania w sprawie wskazanej przez podatnika. W odpowiedzi Prezydent oświadczył, że z uwagi na upływ 10-letniego terminu przechowywania akt nie może nadesłać dokumentacji dotyczącej decyzji wymiarowej w podatku od nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], którą z daty i oznaczeń numerycznych wskazał podatnik. Dołączył natomiast akta związane z wydaniem decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2003 r. z dnia [...] Nr [...], jednak z analizy tych akt wynika, że dotyczyła ona nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący pismem z 2 marca 2018 r. wskazał, iż żąda wznowienia postępowania podatkowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego w sprawach SK 13/15 i SK 48/15 (które przywołał w piśmie z 3 stycznia 2018r.) i uchylenia decyzji w całości. Odnośnie wezwania do przedłożenia decyzji oraz wskazania daty jej doręczenia skarżący podał, że nie jest w jej posiadaniu w związku z postanowieniem sądu o zniszczeniu dokumentów. Takie samo stanowisko skarżący zaprezentował w piśmie z 13 kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z 30 marca 2018 r. W wezwaniu tym organ z jednej strony pouczył stronę, iż postępowanie może zostać wznowione tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a organem właściwym w sprawie wznowienia jest ten organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Z drugiej – wezwał on skarżącego do wskazania danych decyzji ostatecznej zapadłej w sprawie podatku od nieruchomości za 2003 r., pod rygorem pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu, treść wniosku z 3 stycznia 2018 r. wraz z uzupełniającym go pismem z 12 lutego 2018 r. nie uprawniała organu do zastosowania instytucji z art. 169 § 4 O.p. Taki sposób rozstrzygnięcia w okolicznościach badanej sprawy uznać należy za zbyt formalistyczny i nieuwzględniający zasady działania organu w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Podatnik, należycie pouczony o treści obowiązujących w omawianym zakresie przepisów prawa, wyraźnie wskazał bowiem, że domaga się wznowienia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku ze wskazanymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego (a więc na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 O.p.), które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 7 lipca 2003 r. w przedmiocie zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2003 r. Dodatkowo organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia uzyskał informację od Prezydenta Miasta L., że wskazana przez J. A. decyzja dotyczyła nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Organ miał również wiedzę o obiektywnej przeszkodzie w wykonaniu nałożonego na podatnika obowiązku, bowiem wskazał on, że nie jest w stanie ani określić dokładnych danych decyzji ostatecznej, ani też przedłożyć decyzji wydanych w sprawie z uwagi na ich utylizację. Fakt zniszczenia akt potwierdzony został również w piśmie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Zawarte w motywach orzeczenia stanowisko organu odwoławczego o brakach formalnych wniosku o wznowienie postępowania, skutkujących pozostawieniem go bez rozpoznania, jest zatem błędne. Przypomnieć należy, że braki podania, uzupełniane na podstawie art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, dotyczą wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczą natomiast wszystkich okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej wymagania w zakresie wykazania (udowodnienia) okoliczności przytoczonych w podaniu, kwalifikowanych wadliwie jako warunki formalne. Drogi tej nie może zamykać zatem okoliczność niezłożenia odpisu, bądź niepodania numeru ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Zdaniem Sądu, jeżeli podatnik nie jest w stanie wykonać nałożonego obowiązku i informuje o obiektywnej w tym względzie przeszkodzie organ, a jednocześnie nie budzi wątpliwości, że żądanie dotyczy postępowania podatkowego w przedmiocie podatku od nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...] za 2003 r., to rzeczą organu było ustalenie w ramach własnej księgowości (a przynajmniej poczynienie w tym względzie starań, które winny znaleźć wyraz w treści akt administracyjnych) danych identyfikujących decyzję ostateczną, której był autorem. Nie jest bowiem prawdziwe twierdzenie organu, że intencją podatnika wyrażaną w pismach, było wznowienie postępowania zakończonego decyzją nieostateczną. Podatnik wskazał jedynie posiadane dane decyzji organu I instancji, ale jednocześnie poinformował o prowadzonym postępowaniu odwoławczym i o wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pouczony o treści art. 244 § 1 O.p. (regulującego właściwość organu do wznowienia postępowania) podatnik wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Już te okoliczności wskazują zatem na fakt, że rzeczywistą intencją podatnika było wznowienie postępowania podatkowego w sprawie zobowiązania podatkowego za 2003 r., zakończonego ostateczną decyzją organu odwoławczego. Należy zwrócić uwagę na cel, jakiemu służy wprowadzenie przez ustawodawcę pozytywnej przesłanki wznowieniowej w postaci ostateczności decyzji zapadłej w sprawie. Oparcie dopuszczalności wznowienia postępowania na przesłance ostateczności decyzji jest uzasadnione niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji podatkowej, co byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Zakres kompetencji organów odwoławczych jest szerszy, aniżeli organów prowadzących weryfikację decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania, bowiem odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy podatkowej. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ rozstrzyga istotę sprawy podatkowej, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 240 § 1 O.p. Powyższe oznacza, że istotną dla wszczęcia i prowadzenia postępowania o wznowienie jest deklarowana przez podatnika – wnioskodawcę okoliczność, że konkretna sprawa podatkowa zakończona została w sposób ostateczny, tj. że od wydanej decyzji nie służy już odwołanie. A zatem, żądanie wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym, określającej wysokość podatku od ściśle określonej nieruchomości za konkretny rok podatkowy bez podania daty, czy też numeru decyzji, nie powinno stanowić przeszkody do uznania podania za odpowiadającego wymogom z art. 168 § 2 Ordynacji podatkowej. Istotne dla skutecznego zakreślenia żądania wniosku jest bowiem wskazanie przedmiotu sprawy, tj. przedmiotu postępowania podatkowego zakończonego decyzją ostateczną i podstawy wznowienia postępowania w tej sprawie. Inne kwestie, jakkolwiek nie pozostające poza istotą sprawy, winny być ustalone w toku postępowania wznowieniowego, chyba że uzyskane przez organ na etapie wstępnym dane stanowią o niedopuszczalności wznowienia z powodów podmiotowych lub przedmiotowych lub z uchybieniem terminu. Wówczas to jednak organ wydaje decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 243 § 3 O.p. Stąd również okoliczności, na jakie wskazano w piśmie z 21 stycznia 2018 r., złożonym na rozprawie (uchylenie decyzji organu I instancji w trybie kontroli instancyjnej), pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zatem, mając na uwadze treść art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, organ winien podjąć próbę dokonania ustaleń co do tego, czy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Nr [...] dotycząca podatku od nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...] jest ostateczna, czy też taki przymiot posiada decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zapadła w rozpoznaniu odwołania od wskazanej decyzji Prezydenta. Dopiero w wyniku takich ustaleń organ będzie mógł podjąć w sprawie dalsze działania w kierunku oceny dopuszczalności wznowienia. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, dlatego też pozostała argumentacja skargi nie ma znaczenia dla dokonanej oceny tego postanowienia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obydwa postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zapadłe w przedmiocie pozostawienia wniosku strony z dnia 3 stycznia 2018 r. bez rozpatrzenia. Z uwagi na fakt, iż skarżący został zwolniony w ramach prawa pomocy od kosztów sądowych w całości, a w związku z tym nie wykazał poniesienia w sprawie jakichkolwiek kosztów, Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia jego wniosku zawartego w skardze o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz od organu.