I SA/Lu 724/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (sprawozdawca), NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania podania do właściwego organu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego z dnia [...], [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Zakładu A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 października 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 2 września 2008 r. nr [...] w sprawie zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych o numerach 011-7/2008 i 0118/2008 - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał podanie o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych o numerach 011-7/2008 i 011-8/2008 do właściwego organu egzekucyjnego, tj. Dyrektora Oddziału ZUS w B. W jego uzasadnieniu podano, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w dniu 28 maja 2008 r. wystawił na S. H. tytuły wykonawcze o numerach [...] i [...]. W tym samym dniu tytułom tym Dyrektor Oddziału ZUS w B. nadał klauzulę o skierowaniu ich do egzekucyjnej realizacji, a następnie przekazał je Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, który postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwrócił wierzycielowi ww. tytuły wykonawcze. Na to postanowienie ZUS Oddział w B. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując iż zostało ono podjęte w niewłaściwym trybie. W związku z tym, Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił wierzycielowi przedmiotowe tytuły wykonawcze na podstawie art. 65 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydając w tej sprawie postanowienie z dnia 2 września 2008 r. nr [...]. Na to postanowienie ZUS Oddział w B. złożył ponownie zażalenie z dnia 12 września 2008 r. do Dyrektora Izby Skarbowej, wnosząc o jego uchylenie i wszczęcie na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych postępowania egzekucyjnego. W jego uzasadnieniu wskazano, iż w świetle obowiązujących przepisów stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego jest nieuzasadnione. Przedmiotowe tytuły wykonawcze spełniają wymogi z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też zostały skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wywodził, iż nie ma możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie zna żadnego prawa majątkowego, z którego mógłby prowadzić egzekucję administracyjną. Zdaniem ZUS na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej Naczelnik Urzędu Skarbowego nie ma podstaw do oceny prawidłowości czynności dokonanych przez Dyrektora Oddziału ZUS. W jego ocenie, art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie daje podstaw do zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi, jeżeli wystawiony przez niego tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy wskazane w jej art. 27 § 1 i2. W rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej, w pierwszej kolejności stwierdził, że zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei, w myśl zasady wyrażonej w art. 19 K.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jednakże jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej). Właściwość rzeczową organów egzekucyjnych określono w art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 19 § 4 tej ustawy, dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 200 l r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. nr 137, poz. 1541) stanowi, iż jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, użyty w tym przepisie zwrot "prowadzona egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna" jednoznacznie wskazuje, że przekazanie tytułów wykonawczych naczelnikowi urzędu skarbowego może nastąpić dopiero po tym, jak prowadzona egzekucja w całości lub w części okazała się bezskuteczna, zaś owo "okazanie się" może nastąpić tylko w toku podjętego postępowania egzekucyjnego, a bezskuteczność prowadzonej egzekucji ustala naczelnik urzędu skarbowego na podstawie akt egzekucyjnych. Stwierdził nadto, że powołany w zażaleniu § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów dotyczy możliwości zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Zgodnie z jego § 6 ust. 2 i 3, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, a jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Skorzystanie z przepisu § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia uwarunkowane jest posiadaniem przez organ egzekucyjny wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego, jednakże w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że z powodu braku wiedzy o majątku zobowiązanego na terenie działania Dyrektora Oddziału ZUS w B., z którego można prowadzić egzekucję, wierzyciel mógłby w trybie § 6 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów skierować tytuły wykonawcze do innego organu egzekucyjnego, ale w ramach tej samej właściwości rzeczowej, tj. np. do Dyrektora Oddziału ZUS w L., jeżeli na jego terenie ustalił majątek podlegający egzekucji administracyjnej. W świetle powyższego uznał, iż nietrafna jest argumentacja zawarta w zażaleniu, że w przypadku, gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, nie ma zastosowania przepis § 6 pkt 5 ww. rozporządzenia, zatem przekazanie tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego może nastąpić z powodu zaistnienia okoliczności wskazanych w § 6 pkt 3. Naczelnik Urzędu Skarbowego byłby organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych, jednakże po wypełnieniu przez Dyrektora Oddziału ZUS warunków określonych w § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Finansów. Wskazano, że skoro Dyrektor Oddziału ZUS jest z mocy art. 19 ustawy egzekucyjnej organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji administracyjnej, a jak wynika z przekazanych akt nie stosował środków egzekucyjnych, zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie cytowanego wyżej przepisu, zaskarżonym postanowieniem Naczelnik Urzędu Skarbowego zamiast przekazać tytuły wykonawcze o numerach [...] i [...] właściwemu organowi egzekucyjnemu, zwrócił je wierzycielowi, tj. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Jak wyżej wskazano, organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor Oddziału ZUS w B. Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać podanie o wszczęcie egzekucji administracyjnej do właściwego organu egzekucyjnego, tj. Dyrektora Oddziału ZUS w B. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zauważono, że jest on bezpodstawny, gdyż nie ma on w niniejszej sprawie zastosowania, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 65 K.p.a. Końcowo, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny jest podstawą zgłoszenia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 9 ustawy egzekucyjnej. W myśl art. 34 § 4 tej ustawy, uznanie takiego zarzutu za zasadny skutkuje umorzeniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Od tego postanowienia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucając mu rażące naruszenie przepisów: - art. 65 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz - § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wniósł o uchylenie w całości, na podstawie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak też i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 2 września 2008r., nr N-1/7241/2793/08, a także o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest błędne, zaś argumentacja prawna wydaje się prowadzić do sprzeczności. Zdaniem skarżącego, właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji z praw majątkowych, wskazanych wart. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej jest naczelnik urzędu skarbowego, zgodnie z jej art. 19 § 1. Wykładnia gramatyczna § 6 ust. 3 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że jedyną przesłanką jego zastosowania jest wiedza wierzyciela o braku majątku. Trudno więc – w jego ocenie – zaakceptować pogląd, iż przed przekazaniem wniosku ZUS O/B. o przeprowadzenie egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych nr 011-7/2008 i 011-8/2008 do Naczelnika Urzędu Skarbowego , na podstawie § 6 ust. 3 Rozporządzenia, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie egzekucji przez Dyrektora Oddziału ZUS na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia. Pogląd o możliwości przekazania wniosku O/B. o przeprowadzenie egzekucji, uzasadnia nie tylko jego wykładnia gramatyczna; przemawiają też za nim istotne względy natury systemowej oraz celowościowej. Kolejnym argumentem, przemawiającym za dopuszczalnością przekazania wniosku ZUS O/B. o przeprowadzenie egzekucji na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego , zdaniem skarżącego jest relacja § 6 ust. 3 do ust. 5 rozporządzenia. Porównanie zakresu dyspozycji ust. 3 i ust. 5 nie prowadzi bowiem do ustalenia pomiędzy nimi relacji lex generalis (ust. 3) - lex specialis (ust. 5), zakresy te są bowiem na tyle istotnie różne, że nie można powiedzieć, iż jedna "zawiera się" w drugiej. Różni ich wskazanie, od którego momentu postępowania egzekucyjnego znajdują one zastosowanie (patrz wyżej). Węższy jest też zakres dyspozycji § 6 ust. 3 a ust. 5 rozporządzenia co do powinnego zachowania ("kieruje tytuł wykonawczy" a "niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy"), co przeczy relacji lex generalis (ust. 3) - lex specialis (ust. 5), a także odmienna ratio legis § 6, ust. 3 niż ust. 5 rozporządzenia. mająca na celu przyśpieszenie postępowania w celu uzyskania realnych efektów w postaci zaspokojenia wierzyciela, który to cel determinuje całą ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie tworzenie abstrakcyjnych, sztywnych procedur, odwlekających w czasie realizację tytułów, podwyższających koszty i zwiększających ryzyko fiaska całego postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 65§1 kpa, który ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym poprzez przepis art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej ustawą egzekucyjną), jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność przekazania przez Dyrektora Izby Skarbowej, Dyrektorowi Oddziału ZUS w B. jako organowi właściwemu tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...]. Nie ulega w wątpliwości, że w myśl zasady wyrażonej w art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl przepisu art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej, z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66d § 1. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego jest zawsze organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych. Jest to niejako kompetencja uniwersalna, co oznacza, że jest on właściwy także i w tych sprawach, w których właściwy jest Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych / art. 19§4 ustawy egzekucyjnej /. Pogląd powyższy potwierdza zestawienie norm zawartych w §1 i §4 art. 19 ustawy egzekucyjnej, skoro ustawodawca w §1 posłużył się terminem "naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych", zaś w §4 zawarł regulację, iż "Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń" – nie dodając jednocześnie zwrotu – "wyłącznie". Innymi słowy okoliczność, iż Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji, nie oznacza automatycznie, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem niewłaściwym. Powyższe uzasadnia ocenę, że przepis art. 65§1 kpa nie mógł stanowić podstawy wydanego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy dotyczy on przekazania podania przez organ niewłaściwy organowi właściwemu. Skoro naczelnik urzędu skarbowego był organem właściwym, nie miał podstaw do przekazania podania o wszczęcie egzekucji z przedmiotowych tytułów wykonawczych innemu organowi właściwemu. Odnosząc się do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 137, poz. 1541), Sąd pragnie podkreślić, że jego przepis § 6 ust. 5, który stanowi, iż jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie dotyczy kwestii właściwości organów do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Określa on bowiem jedynie obowiązki wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych. To z kolei oznacza, że inny organ egzekucyjny nie będący wierzycielem nie może sankcjonować niewykonania obowiązków przez wierzyciela będącego organem egzekucyjnym. Podobną ocenę należy odnieść do przepisu § 6 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, stanowiącego, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3 ( ust.2 ) oraz, że jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego ( ust.3 ). Regulacje te odnoszą się także do sfery obowiązków organu będącego jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, a w żadnym razie nie regulują kwestii właściwości przesądzonej w art. 19 ustawy egzekucyjnej. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 145§1 pkt.1 lit.c, w zw. z art. 135 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w jej przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust.2 pkt.1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz.U. Nr 163, poz. 1349 /.