I SA/Lu 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk, NSA Danuta Małysz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia L. K. (zobowiązany, skarżący) uchylił postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w [...] z [...] lipca 2019 r. odmawiające uwzględniania zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, uznanego przez wierzyciela za niedopuszczalny i uznał wniesiony zarzut za niedopuszczalny. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, że Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w [...] (organ egzekucyjny I instancji) prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z 25 lutego 2019 r., wystawionego przez W. J. (wierzyciel). Tytułem tym objęto wynikającą z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. kwotę zwrotu dotacji pobranych nienależnie od lipca do września 2010 r. w wysokości [...] zł z odsetkami od 24 marca 2015 r. W celu wyegzekwowania należności organ egzekucyjny I instancji zawiadomieniem z 5 marca 2019 r. zajął wynagrodzenie za pracę zobowiązanego. Odpis zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu 13 marca 2019 r. Pismem z 18 marca 2019 r. zobowiązany złożył zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, powołując się na przedawnienie zobowiązań i wskazując jako podstawę zarzutu przepis art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej "u.p.e.a." Organ egzekucyjny I instancji zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutu. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2019 r. wierzyciel uznał zarzut zgłoszony przez zobowiązanego za niedopuszczalny. Wierzyciel wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 529/15 oddalił skargę zobowiązanego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji W. J. z dnia 21 maja 2014 r. Według wierzyciela strona w odwołaniu podnosiła zarzut przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie pobranej dotacji a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając decyzję z dnia 2 marca 2015 r., rozpatrzyło ten zarzut, przyjmując, że zobowiązanie nie uległo przedawnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium stwierdziło, że inaczej niż ustalił to wierzyciel, zarzut przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie pobranej dotacji nie był podnoszony przez zobowiązanego w odwołaniu od decyzji W. J. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranej dotacji i nie był rozpatrywany przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym. Zarzutu przedawnienia nie zawierała również skarga zobowiązanego na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. i zarzut ten nie był również rozpatrywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydający wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt I Sa/Lu 529/15. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postanowienie W. J. z dnia 9 kwietnia 2019 r., pomimo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowe w zakresie samego rozstrzygnięcia, to jest stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Kolegium ustaliło bowiem, że w innym postępowaniu administracyjnym ten sam zarzut przedawnienia zobowiązania był podniesiony przez zobowiązanego i był przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu z odwołania strony z dnia 24 lipca 2017 r. od decyzji W. J. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu dotacji pobranej nienależnie. W odwołaniu tym zobowiązany zarzucił między innymi naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez prowadzenie postępowania o umorzenie zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji po upływie terminu przedawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchyliło decyzję W. J. z [...] czerwca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium dało wyraz swojemu stanowisku co do zarzutu przedawnienia, uznając ten zarzut za nieuzasadniony. W. J. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ponownie odmówił umorzenia należności. Od tej decyzji zobowiązany wniósł odwołanie z dnia 16 lipca 2018 r., w którym ponownie zarzucił naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez prowadzenie postępowania o umorzenie zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji po upływie terminu przedawnienia. Sprawa ta w czasie wydania omawianego postanowienia była w toku. Organ egzekucyjny I instancji postanowieniem z 4 lipca 2019 r. odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez stronę, wskazując na uznanie tego zarzutu przez wierzyciela za niedopuszczalny. W zażaleniu na postanowienie z 4 lipca 2019 r. zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zarzucając między innymi naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wskutek prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zobowiązanie uległo przedawnieniu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, w pierwszej kolejności wskazał, że podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a. zgłoszone w ciągu 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Na zobowiązanym, do którego skierowano tytuł wykonawczy spoczywa obowiązek wskazania, na której okoliczności opiera swój zarzut. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a. oznacza, że organ egzekucyjny nie ma środków prawnych do podważenia stanowiska wierzyciela i jest zobowiązany ocenić zgłoszone zarzuty w oparciu o stanowisko wierzyciela. Organ II instancji wskazał, że strona złożyła zarzut powołując się na przedawnienie dochodzonych należności (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), natomiast wierzyciel na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. uznał wniesiony zarzut za niedopuszczalny. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym wskazano, że zarzut zobowiązanego dotyczy przedawnienia, które było już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym (zainicjowanym odwołaniem strony od decyzji W. J. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu dotacji pobranej nienależnie za okres lipiec - wrzesień 2010 r. w związku z prowadzeniem Przedszkola Niepublicznego "A"). W tym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast w uzasadnieniu oceniło zarzut przedawnienia zobowiązania. Wobec powyższego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że art. 34 § 1a u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta jest lub była przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie, że taka okoliczność ma lub miała miejsce obliguje organy orzekające w sprawie do wydania postanowienia o uznaniu wniesionego zarzutu za niedopuszczalny. Uwzględniając powyższe organ II instancji uchylił postanowienie organu egzekucyjnego I instancji i uznał wniesiony przez stronę zarzut przedawnienia za niedopuszczalny. W skardze zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zarzucił naruszenie art. 27 § 1 pkt 3, art. 29 § 2, art. 34 ustawy u.p.e.a. oraz art. 120, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu wskazał na niezgodne z prawem prowadzenie dwóch postępowań egzekucyjnych na postawie dwóch tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela z 22 lutego 2016 r. ([...]) i 25 lutego 2019 r., ([...]) wydanych na tej samej podstawie - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. dotyczącej zwrotu dotacji nienależnej za okres od lipca do września 2010 r. opiewających na kwotę [...] zł oraz [...] zł. Następnie wskazał na trzy tytuły wykonawcze wystawione na kwotę [...], [...] zł z 22 lutego 2016 r., z 26 czerwca 2016 r. i z 26 czerwca 2019 r. Mnogość tytułów wykonawczych wynika, zdaniem strony, z próby korekty kwoty wskazanej w tytule wykonawczym przez wierzyciela. Skarżący negował także przystąpienie przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego do egzekucji w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy z 25 lutego 2019 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej i nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego [...] było nieskuteczne (tytuł nie został doręczony – doręczenie zastępcze), natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu egzekucyjnego [...] doręczono go po upływie okresu przedawnienia zobowiązania nim objętego. Nadto tytuły wykonawcze [...] i [...] nie określały w sposób prawidłowy daty powstania należności (powinno być 1 stycznia 2011 r.) jak i okresu którego dotyczą. Według skarżącego okres przedawnienia należności upłynął 31 grudnia 2015 r. Skarżący wskazał także na nieprawidłowe rozpatrywanie zarzutu dotyczącego przedawnienia należności wynikającej z tytułu wykonawczego [...] przez wierzyciela i SKO w [...]. Według skarżącego nieuprawnione było rozpatrywanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz zasięganie przez organ egzekucyjny stanowiska W. J. w sprawie zarzutu przedawnienia. Problem ten dotyczy wyłącznie postępowania egzekucyjnego (jego wszczęcia). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Zarzuty skargi w znacznej części nie dotyczą przedmiotu sprawy. Przedmiotem tym jest wyłącznie zagadnienie niedopuszczalności zarzutu przedawnienia zobowiązania zgłoszonego przez zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., której to niedopuszczalności dotyczą postanowienia organów egzekucyjnych i w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., także postanowienie wierzyciela (a także Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]) o uznaniu za niedopuszczalny zarzutu przedawnienia zobowiązania. Zgodnie z art. 34 § 1a u.p.e.a., jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany swój zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej sformułował na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., twierdząc, że jego zobowiązanie uległo przedawnieniu po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej zobowiązującej go do zwrotu nienależnie pobranej dotacji. Według art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone między innymi na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Stanowisko wierzyciela w zakresie tych zarzutów jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W związku z tym rozpatrując skargę na postanowienie organu egzekucyjnego stwierdzającego niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu, zgodnie z ostatecznym stanowiskiem wierzyciela, sąd administracyjny bada prawidłowość tego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie stanowisko wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu jest prawidłowe, przy czym prawidłowe jest uzasadnienie tego stanowiska przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ ten ustalił bowiem, że zarzut zobowiązanego dotyczy przedawnienia, które było już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym (zainicjowanym odwołaniem strony od decyzji W. J. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu dotacji pobranej nienależnie za okres lipiec - wrzesień 2010 r. w związku z prowadzeniem Przedszkola Niepublicznego "A"). W odwołaniu od decyzji organu I instancji zobowiązany zarzucił między innymi naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez prowadzenie postępowania o umorzenie zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji po upływie terminu przedawnienia. W tym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast w uzasadnieniu oceniło zarzut przedawnienia zobowiązania. Postępowanie to w dacie przedstawiania stanowiska przez wierzyciela nie było zakończone. Ponadto z akt administracyjnych dołączonych do akt I SA/Lu 712/19 wynika, że w dniu 12 września 2019 r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w [...] wydał postanowienie odmawiające umorzenia postępowań egzekucyjnych, w tym również prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez W. J., uznając między innymi, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania (dowód z dokumentu przeprowadzony na rozprawie przed sądem administracyjnym). W związku z tym prawidłowe jest stanowisko wierzyciela a w następstwie także organu egzekucyjnego II instancji, że niedopuszczalny jest w rozpatrywanej sprawie zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej sformułowany na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. z powołaniem się na przedawnienie zobowiązania, tożsamy z zarzutem rozpatrywanym w innymi postępowaniu administracyjnym dotyczącym umorzenia zaległości z tytułu obowiązku zwrotu dotacji. Dodatkowo ten sam zarzut rozpatrywany był w równolegle toczącym się postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w którym organ egzekucyjny I instancji, przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu egzekucyjnego II instancji, wydał wskazane wyżej postanowienie z dnia 12 września 2019 r. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., jeśli kwestia ta jest lub była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia nie o nieuwzględnieniu zgłoszonego zarzutu, lecz o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. Uregulowanie przewidziane w art. 34 § 1a u.p.e.a. wprowadza zasadę niekonkurencyjności środków prawnych. Ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo, że została już lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w art. 34 § 1a u.p.e.a postępowania. W konsekwencji niedopuszczalności zarzutu przedawnienia zobowiązania w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenia art. 34 ust. 4 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie miał bowiem - w tej konkretnej sprawie - możliwości merytorycznego badania zarzutu przedawnienia zobowiązania. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że okoliczność, że zarzut przedawnienia jest niedopuszczalny w tej konkretnej sprawie dotyczącej zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie oznacza, że nie może on być skutecznie podniesiony na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić także po stwierdzeniu niedopuszczalności zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Umorzenie takie może nastąpić już w innej sprawie z urzędu a także na skutek inicjatywy zobowiązanego, przy czym podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą być przepisy art. 59 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny umarza postępowanie, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie. Pomimo niedopuszczalności zarzutu przedawnienia zobowiązania w sprawie wszczętej na skutek zarzutów sformułowanych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązany nie jest pozbawiony możliwości ingerowania w tok postępowania egzekucyjnego i obrony swoich praw między innymi przez wskazanie na istnienie podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na przedawnienie zobowiązania. Co więcej, postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu z urzędu, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czyli jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, w tym np. z uwagi na przedawnienie. Umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na przedawnienie zobowiązania, nie stoi na przeszkodzie fakt, że na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. wierzyciel wypowiedział się o niedopuszczalności zarzutu przedawnienia zobowiązania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela nie jest wymagane przepisami u.p.e.a a jeżeli zostanie przedstawione jako stanowisko strony postępowania egzekucyjnego, nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego. Nie ma również znaczenia to, że kwestia przedawnienia została już podniesiona w innym postępowaniu administracyjnym, w tym w sprawie o umorzenie zaległości. Nie ma też znaczenia, jakie było ostateczne stanowisko organu administracji co do tego zarzutu w tym innym postępowaniu. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.