I SA/Lu 742/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Referent stażysta Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. Spółki w likwidacji na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz w związku z art. 18 i art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia "A" w M.na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] o zwrocie tytułów wykonawczych bez ich realizacji z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej podnosił, że w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie o zwrocie tytułów wykonawczych z dnia 18 września 2008 r. od nr [...] do nr [...] bez ich realizacji, stwierdzając o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. "A" w M. w likwidacji wystąpiła z zażaleniem na to postanowienie zarzucając naruszenie: 1) art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej składek członkowskich na rzecz spółki wodnej; 2) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie zakreślonych tym przepisem kompetencji organu egzekucyjnego. Rozpatrując sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Skarbowej argumentował, że zgodnie z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne, do egzekucji składek oraz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki wodnej na rzecz tej spółki stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Z przepisu tego wynika możliwość dochodzenia w/w składek i świadczeń w trybie egzekucji administracyjnej, w związku z art. 2 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Samo jednak wymienienie tej należności w art. 2 ustawy nie przesądza o tym, że opłaty te mogą być egzekwowane w każdym przypadku, gdy wierzyciel uzna to za konieczne. Egzekucja administracyjna możliwa jest bowiem przy spełnieniu warunków określonych w art. 3 § 1 lub w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 3 § 1 tej ustawy wskazuje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z art. 4 tej ustawy wynika zaś, że egzekucję administracyjną stosuje się tylko wówczas, gdy odrębne przepisy tak stanowią. Obowiązki te winny jednak wynikać z decyzji, postanowień i innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślał, że w przedmiocie w/w składek i świadczeń na rzecz spółki wodnej nie jest wydawana decyzja lub postanowienie właściwego organu administracji publicznej, a ponadto nie wynikają one wprost z przepisów prawa. Niezbędne jest zatem, aby należności te wynikały ze stosownego orzeczenia, co potwierdza stanowisko Sadu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt. lI CK 481/03, z którego wynika, że przewidziana w art. 170 ustawy Prawo wodne, składka członkowska na charakter świadczenia cywilnoprawnego i poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej tego charakteru. W związku z tym Dyrektor Izby Skarbowej argumentował, że warunkiem koniecznym przyjęcia zwróconych tytułów wykonawczych do realizacji jest wskazanie w poz. 30 podstawy prawnej należności, a mianowicie orzeczeń sądowych zaopatrzonych w klauzule wykonalności. W złożonych do realizacji tytułach wykonawczych zabrakło tego elementu, natomiast wierzyciel błędnie wskazał, że podstawa prawna wynika z mocy prawa. Zatem tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów art. 27 § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej. "A" w M. w likwidacji wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie: 1) art. 170 ust.5 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej składek członkowskich na rzecz spółki wodnej; 2) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie zakreślonych tym przepisem kompetencji organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 170 ust 5 ustawy Prawo wodne do egzekucji składek i świadczeń o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. W związku z tym wywodzono, iż składka na rzecz spółki wodnej poddana jest egzekucji administracyjnej. Przepisy o egzekucji należności podatkowych stosuje się zaś odpowiednio, co nie oznacza, że dosłownie. Wskazano, iż oznacza to, że nie stosuje się tych przepisów o egzekucji należności podatkowych, które pozostają w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego dotyczącymi składki członkowskiej. Prawo wodne nie przewiduje zaś, żadnych deklaracji, decyzji, postanowień czy orzeczeń sądów powszechnych z klauzulą wykonalności - jak tego oczekuje Dyrektor Izby Skarbowej - dla powstania obowiązku płacenia składki członkowskiej. Obowiązek ten bowiem powstaje z mocy prawa, tj. z mocy art. 170 ust. l ustawy Prawo wodne, który stanowi, że członek spółki wodnej obowiązany jest do ponoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Z kolei wysokość składek ustalana jest prawem wewnętrznym spółki tj. uchwałami jej organów, o czym stanowi art. 166 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi, w kontekście argumentu Dyrektora Izby Skarbowej odwołującego się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., w sprawie sygn. akt lI CK 481/03, argumentowano, iż z orzeczenia tego nie wynika, że do egzekucji przedmiotowych składek wymagane jest orzeczenie sądu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Najwyższy potwierdza to, że spór co do istnienia lub wysokości składek wyłączony jest do rozstrzygania przez sąd powszechny, co reguluje art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Przy tym, sytuację gdy to zobowiązany wniesie do sądu powództwo kwestionujące istnienie lub wysokość egzekwowanej należności reguluje przepis art. 35a tejże ustawy. W uzasadnieniu skargi podnoszono również, że wbrew art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny sformułował wymagania, których nie przewidują przepisy obowiązującego prawa. Twierdzenie, że do egzekucji przedmiotowych składek członkowskich na rzecz spółki wodnej konieczne jest orzeczenie sądu z klauzulą wykonalności, stanowi zdaniem skarżącej spółki wodnej naruszenie przedmiotowego przepisu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosił o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2009 r. pełnomocnik "A" w M. w likwidacji, podtrzymując zarzuty skarg, wnosił o jej uwzględnienie. Sąd zważył, co następuje. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, iż nie są one niezgodne z przepisami obowiązującego prawa. Istota sporu w sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz zarzutów skargi dotyczy kwestii zasadności zwrotu wierzycielowi przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych stawianej w kontekście przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 4 w związku z art. 27 i art. 29, oraz ustawy Prawo wodne, tj. art. 170 ust. 5. Spór dotyczy wykładni przepisów wskazanych ustaw. Według Sądu, brak jest podstaw, aby zasadnie można było zarzucać naruszenie przepisów przywołanych ustaw przez wadliwą ich wykładnię. Z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne wynika, że do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. W konsekwencji prowadzi to do wniosku o odpowiednim stosowaniu w sprawach egzekucji przedmiotowych składek i świadczeń ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotowy zakres egzekucji obowiązków podlegających ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa art. 2 § 1 tej ustawy. W kontekście odesłania zawartego w przywołanym przepisie ustawy Prawo wodne, przewidzianą nim składkę członkowską, na gruncie określonych ustawą prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kategorii obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej zakwalifikować należy, jako należność pieniężną przekazaną do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustawy (art. 2 § 1 pkt 5 ustawy). W tym względzie podkreślenia wymaga, iż jednocześnie w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca stanowi, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania sporu właściwy jest ten sąd. Jest to istotne w kontekście normatywnego charakteru składki członkowskiej, o której mowa w art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przewidziana wskazanym przepisem ustawy Prawo wodne składka członkowska ma bowiem charakter świadczenia cywilnoprawnego, którego jej nie pozbawia poddanie jej egzekucji administracyjnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., w sprawie sygn. akt lI CK 481/03). Konsekwencją obowiązywania reguły określonej w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz charakteru składki członkowskiej, o której mowa w art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne jest, po stronie zobowiązanego, prawna możliwość i dopuszczalność kwestionowania istnienia zobowiązania, albo jego wysokości, albo jego wymagalności. Podkreślając prawne znaczenie tej kwestii dla sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, odwołać się należy do art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej, jak również do art. 4 tej ustawy, który stanowi, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Według Sądu, z przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne bezspornie więc wynika, że: 1) składka członkowska, o której stanowi ustawa Prawo wodne jest należnością pieniężną przekazaną do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw; 2) w zakresie odnoszącym się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy, o ile nie odnoszą się one do zakresu działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, zastosowanie ma zasada, że egzekucję administracyjną stosuje się do tych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów; 3) skoro obowiązek uiszczenia składki członkowskiej przewidzianej ustawą Prawo wodne, tj. innymi słowy przedmiotowa należność pieniężna (art. 2 § 1 pkt 5 ustawy), nie miesi się w zakresie działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego i tym samym nie wynika bezpośredni z przepisów prawa, to wskazana zasada ma również zastosowanie do przedmiotowej składki; 4) z tym, że zważywszy na wskazany wyżej cywilnoprawny charakter składki członkowskiej, jako obowiązku polegającego na świadczeniu pieniężnym, jak i na treść art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zasada ta podlega modyfikacji polegającej na tym, że do przedmiotowego obowiązku (świadczenia pieniężnego polegającego na uiszczeniu składki członkowskiej) stosuje się ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy obowiązek ten wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 ustawy. Wnioski formułowane na podstawie wykładni przepisów przywołanych ustaw nie dają więc podstaw, aby wywodzić, że świadczenie pieniężne w postaci składki członkowskiej przewidzianej art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne bezpośrednio wynika z przepisów prawa. Również fakt, że na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji podatkowej nie może uzasadniać tego rodzaju tezy. Odesłanie to bowiem, w żadnym razie nie uchyla wskazanej wyżej zasady, w świetle której w sytuacji, jak w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, obowiązek (należność pieniężna) wynikać musi z orzeczenia, innego niż to, o którym stanowi art. 3 i 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym względzie podkreślenia wymaga, że stosowanie egzekucji administracyjnej do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, zwłaszcza zaś obowiązków pieniężnych należy zdecydowanie do sytuacji wyjątkowych. Istota rzeczy w tym względzie, co jest zasadą, wyraża się bowiem w nakazie konkretyzacji obowiązku (tym samym przepisów prawa stanowiących jego podstawę) w akcie konkretno-indywidulanym (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 29-30 i s. 34). Innymi słowy chodzi więc o obowiązek (powinność) skonkretyzowany, co wszystkich jego istotnych elementów, co czyniłoby go tym samym możliwym do wykonania w drodze przymusu administracyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Brak jest więc podstaw, aby stanowisko skargi wywodzącej prawną podstawę egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie z mocy prawa, tj. wprost z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne uznać za zasadne i prawidłowe. Tym bardziej, gdy w analizowanym kontekście podkreślić znaczenie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten określa konieczne (obligatoryjne) elementy tytułu wykonawczego. Wśród nich, w pkt 3 wskazuje na: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawna tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, w przypadku egzekucji należności pieniężnej także określenie jej wysokości, terminu od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W tym względzie, gdy skonfrontować wskazany warunek z treścią art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne, na który powołuje się skarżąca spółka wodna w likwidacji, nie sposób nie zwrócić uwagi na fakt, że przepis ten, nie dość, że nie operuje nawet konwencją, z której mogłoby wynikać powstanie obowiązku z mocy samego prawa - ogranicza się on wyłącznie do odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji należności podatkowych - to w szczególności obowiązku tego nie konkretyzuje w sposób przewidziany przywołanym przepisem, a tylko tego rodzaju stopień jego określoności, niezbędny i konieczny z uwagi na podejmowaną na jego podstawie ingerencję środkami przymusu administracyjnego, mógłby uzasadniać stanowisko o wynikaniu przedmiotowego obowiązku bezpośrednio z przepisów prawa. W konsekwencji stwierdzić również należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi, gdy tytuł ten nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy. W związku z tym w kontekście wyżej wskazanych argumentów formułowanych na gruncie wykładni art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne i art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 4 w związku z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby zarzucać organom egzekucyjnym, że wydając zaskarżone postanowienie naruszyły art. 29 § 2 ustawy poprzez przekroczenie określonych tym przepisem kompetencji. Skargę Spółki "A" w M. w likwidacji, jako niezasadną należało więc oddalić. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie.