I SA/Lu 766/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżące stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tytułem uzasadnienia podało, że wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza dla skarżącego stowarzyszenia niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych, a nawet niemożliwych do odwrócenia skutków. Zmuszone bowiem zostanie do istotnego ograniczenia prowadzonej działalności oświatowej, edukacyjnej, do zlikwidowania szkół, dla których jest ono organem założycielskim. W tych okolicznościach należy zważyć, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Jak to zostało wyjaśnione w sprawie sygn. II FSK 2563/11, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2005, s. 168). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń, okoliczności, świadczących o tym, że wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. sprawa sygn. I GZ 316/10). Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądem zarówno doktryny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 188), jak również orzecznictwa (por. sprawa sygn. I FSK 1693/10) nie jest wystarczający sam wywód skarżącego odnośnie jego przypuszczeń i obaw. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Twierdzenia zaś wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej (powołane wyżej orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady jej wykonalności, wobec czego strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowego powołania się na ustawowe przesłanki zastosowania tej instytucji, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenie płynące z jej wykonania (zob. sprawa sygn. II OSK 768/12, LEX nr 1145639). Także w sprawie sygn. II GSK 1799/11 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że dla wykazania zaistnienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona ma obowiązek uprawdopodobnić istnienie konkretnych i obiektywnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Nie wystarcza jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonania decyzji. Twierdzenia strony o niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wypadku wykonania decyzji, powinny zostać poparte dokumentami, które uwiarygodniłyby jej rzeczywistą sytuację. Innymi słowy wnioskodawca jest zobowiązany "do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia tych ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej" (postanowienie w sprawie sygn. I FSK 983/08, LEX nr 468877). Rozpoznawany wniosek nie czyni zadość ww. wymogom. Skarżące stowarzyszenie powołuje się jedynie na wysokość należności wynikających z zaskarżonej decyzji. Twierdzi, że jest to kwota na tyle znacząca, że jej zapłata jest równoznaczna z koniecznością likwidacji szkół, dla których jest organem założycielskim. Jednocześnie jednak, w związku z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, wykazało zysk za ostatni rok obrotowy na poziomie [...] zł, przychody z wpłat słuchaczy w 2013 r. rzędu [...] zł, a w 2014 r. [...] zł. Stowarzyszenie wyjaśniło, że wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi kwotę na poziomie [...] zł. Wymaga również odnotowania, że skarżące stowarzyszenie po stronie kosztów prowadzonej działalności wykazało wydatki dokonywane w ramach bezosobowego funduszu płac. W 2013 r. była to kwota [...] zł, a w 2014 r. [...] zł. Wydatki te stanowią zasadniczą pozycję pośród kosztów działalności skarżącego stowarzyszenia i trzeba zauważyć, że są one znacząco wyższe od wydatków ponoszonych z tytułu osobowego funduszu płac. W 2013 r. była to kwota na poziomie [...] zł, a w 2014 r. [...] zł. W związku z powyższymi okolicznościami należy zważyć, że tzw. bezosobowy fundusz płac - najogólniej rzecz ujmując - obejmuje wydatki za prace zlecone czy z tytułu umów o dzieło dla osób niezatrudnionych na etatach. Zestawienie poziomu wydatków skarżącego stowarzyszenia ponoszonych w ramach bezosobowego funduszu płac z tymi dokonywanymi w ramach funduszu płac osobowego, zdaniem sądu, prowadzi do wniosku, że skarżące stowarzyszenie w pełni miało możliwość zgromadzenia środków w związku ze sporem z organem o wykorzystanie dotacji. Kontrola w tym zakresie była przecież prowadzona już od listopada 2012 r. Ponadto tak wysokie koszty z tytułu bezosobowego funduszu płac wymagały wykazania ze strony skarżącego stowarzyszenia, że wszystkie one były rzeczywiście konieczne dla prowadzenia statutowej działalności oświatowej, edukacyjnej czy opiekuńczej. Tymczasem skarżące stowarzyszenie - z jednej strony - twierdzi, że wykonanie zaskarżonej decyzji niesie realne niebezpieczeństwo istotnego ograniczenia działalności, ale - z drugiej strony - nie wykazuje, aby wydatki ponoszone na rzecz bezosobowego funduszu płac w tak wysokich kwotach rzeczywiście wszystkie były uzasadnione koniecznymi potrzebami, ściśle związanymi z zakresem prowadzonej działalności. Skarżące stowarzyszenie zupełnie pomija, że decydując o wydatkach w latach 2013 i 2014, kiedy już wiedziało o wątpliwościach i zastrzeżeniach co do prawidłowości przeznaczenia dotacji, nie uwzględniało ewentualności zwrotu dotacji. Co więcej, poziom przychodów (poza dotacjami) i dokonywanie wydatków przede wszystkim w ramach bezosobowego funduszu płac przeczy argumentom skarżącego stowarzyszenia, aby wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście miało wiązać się z ryzykiem istotnego ograniczenia działalności. Natomiast, w świetle powyższych wywodów, należy ocenić, że wykonanie zaskarżonej decyzji w istocie przede wszystkim spowoduje konieczność wnikliwego przeanalizowania przez skarżące stowarzyszenie zasadności ponoszenia tak wysokich wydatków z tytułu umów o dzieło czy zlecenia. Dotychczas bowiem - na potrzeby wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - nie zostało wykazane, aby ten poziom wydatków w ramach bezosobowego funduszu płac w pełnej wysokości był powiązany ściśle z utrzymaniem prowadzonej działalności. Wobec tego, w świetle argumentów i okoliczności przedstawionych sądowi przez skarżące stowarzyszenie w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie można zgodzić się z jego zapatrywaniem, aby wykonanie zaskarżonej decyzji miało oznaczać konieczność likwidacji szkół. Natomiast niewątpliwie oznacza konieczność niezwykle wnikliwej i rzetelnej analizy odnośnie przedmiotu dokonywanych wydatków, ich przeznaczenia z punktu widzenia realizowanych zadań. Samo ponoszenie znacznych wydatków jeszcze nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżące stowarzyszenie, co do zasady, nie może pomijać obowiązku zapłaty należności, wynikających z ostatecznej decyzji organu, nawet jeśli się z nią nie zgadza. Zasadą jest przecież wykonalność decyzji ostatecznych, a samo złożenie skargi i sformułowanie zarzutów wobec zaskarżonej decyzji nie oznacza jeszcze, że jej wykonanie ma zostać wstrzymane. Nie ma tu żadnego automatyzmu. Natomiast ponownie należy podkreślić, że w związku z kontrolą zasadności przeznaczenia środków uzyskanych z tytułu dotacji skarżące stowarzyszenie miało obowiązek uwzględnić w swoich zamierzeniach ewentualną konieczność zwrotu spornej kwoty. Natomiast, w ocenie sądu, skarżące stowarzyszenie nie może zasadnie oczekiwać, że w wyniku złożenia skargi na ostateczną decyzję nie będzie miało obowiązku jej wykonywać, a jednocześnie będzie dokonywać znacznych wydatków na inne, bliżej niesprecyzowane cele. Trzeba mieć w polu widzenia, że zakres prowadzonej działalności powinien być dostosowany do możliwości finansowych stowarzyszenia i powinien uwzględniać obowiązki jakie spoczywają na stowarzyszeniu w związku z uzyskaniem dotacji. Należy również stwierdzić, że każda decyzja, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych, pociąga za sobą dolegliwość, rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie w sprawie sygn. akt II GSK 49/11, LEX nr 742913). Nadto wykonanie decyzji, nakładających obowiązek zapłaty należności pieniężnych, co do zasady, ze swej istoty, nie ma charakteru nieodwracalnego lub trudno odwracalnego skutku. Jednocześnie obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji organu oznaczają dla ich adresata konieczność stosownej zmiany zamierzeń, w tym także finansowych. W tej sytuacji, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.