I SA/Lu 77/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie NSA Anna Kwiatek,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E., po rozpatrzeniu odwołania Z. B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2008r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 15 maja 2008r. Z. B. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym zgłosił do płatności działkę A o pow. 28,63 ha, na której zadeklarował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant: trwałe użytki zielone w okresie przestawiania (wariant 2.4) oraz pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (wariant 3.1). Wniosek przeszedł kontrolę kompletności i kontrolę administracyjną. Następnie gospodarstwo wnioskodawcy zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniu 19.09.2008r. przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w L. Sp. z o.o., z których to czynności sporządzony został protokół. Relacjonując dalszy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 6 lutego 2009r. organ I instancji wydał decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie 15.025,70 zł, w tym rolnictwo ekologiczne – wariant trwałe użytki zielone w okresie przestawiania (wariant 2.4) kwotę 6448,20 zł ( 19,54 ha x 330 zł) oraz ekstensywne trwałe użytki zielone - wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (wariant 3.1) kwotę 8.577,50 zł ( 10 ha x 500 zł , 9,54 ha x 375 zł – tj. 75 % stawki płatności za powierzchnię powyżej 10 do 50 ha). Od tej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. rozpatrując sprawę wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200 z późn. zm.) wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dn. 27.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), które utraciło moc (§ 44 rozporządzenia z dnia 26.02.2009r.), jednak w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe (§ 36 rozp. z dnia 26.02.2009r.). W myśl zatem § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia "płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozp. Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego /.../ (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 str. 1 z późn. zm.), zwanemu dalej rolnikiem, jeżeli: 1. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. We wniosku wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu: rolnictwo ekologiczne (wariant 2.4 i 3.1) do działki rolnej A o pow. 28,63 ha. Gospodarstwo rolne zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu. Organ wskazał, iż w celu zapewnienia zharmonizowania poziomu monitorowania we wszystkich państwach członkowskich stosuje się rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 2004.141.18). Rozporządzenie to szczegółowo określa kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie kryteriów kwalifikacji ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli na miejscu zawarte są w Sekcji II nin. rozporządzenia. Wskazując na unormowania art. 23 ust. 1 i art. 30 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. Dyrektor wywiódł, iż kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku do dopłat powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola została przeprowadzona prawidłowo. W jej wyniku stwierdzono zaś nieprawidłowości, które rzutowały na wysokość naliczonej płatności, bowiem na działce rolnej A (działki ewidencyjne Nr [...]) stwierdzono, że "zadeklarowana powierzchnia tej działki jest większa od powierzchni stwierdzonej (kod DR 13+)" i ustalono, że "powierzchnia działki rolnej A jest mniejsza od zadeklarowanej o 3,03ha i wynosi 25,60 ha" (deklarowana 28,63ha) oraz nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 14, która nie miała jednak wpływu na wielkość płatności. Konsekwencją powyższych ustaleń było zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności z tytułu realizacji pakietu "rolnictwo ekologiczne" (wariant 2.4 oraz 3.1) o 3,03 ha (z 28,63ha do 25,60 ha). W takiej sytuacji zgodnie z art. 138 ust.1 rozp. Komisji (WE) Nr 1973/2004r. z dnia 29 października 2004r., skoro różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego (28,63 ha), a powierzchnią stwierdzoną (25,60 ha jako uprawnioną do płatności) stanowi 11,84% (3,03:25,60 x100), to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. W wyniku zastosowania powyższych sankcji płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy -19,54ha (25,60 – 3,03 x 2) z uwzględnieniem modulacji określonej w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu strony, iż nie była powiadomiona o kontroli i nie brała w niej udziału wobec czego nie mogła wnieść uwag i wskazać dokładnej granicy działki rolnej A, a kontrola zmierzyła zapewne część jej obszaru, a pominęła powierzchnię gdzie jeszcze nie dokonano skosu, organ odwoławczy wskazał, że kontrole na miejscu obejmują wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być prowadzone podczas wizytacji – art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. (Dz.Urz. EU L 368 z 23.12.2006. str.74 z późn.zm.). Następnie przytaczając treść art. 23 ust 1 i 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. organ odwoławczy wywiódł, iż skoro kontrola ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie, jej niezapowiedziany charakter zapewnia jednocześnie jej skuteczność. Z tego powodu organowi pozostawiono uznaniowość zawiadamiania producenta o planowanej kontroli, lecz tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. W niniejszej sprawie strona miała możliwość zapoznania się z wynikiem kontroli i wniesienia ew. uwag, bowiem kopia raportu została jej doręczona w dniu 1 października 2008r. W trybie art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich /.../ (Dz.U. Nr 64, poz. 427 z późn.zm.) strona wniosła uwagi, które zostały poddane analizie i pismem z dnia 5 stycznia 2009r. strona została powiadomiona o jej wynikach. W trakcie kontroli na miejscu, kontrolujący dokonując pomiaru techniką GPS ustalili, że faktyczna powierzchnia działki rolnej A wynosi 25,60 ha oraz, że działka ta nie jest skoszona na pow. 1,19 ha, a na pozostałej powierzchni jest skoszona, lecz plon nie jest zebrany. Zgodnie z treścią załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" /.../ fakt nieskoszeni części działki rolnej A nie miał wpływu na zastosowanie sankcji (łąka powinna być skoszona do 30 września 2008r., a kontrola była przeprowadzona przed tym terminem) i z tego tytułu nie zostały one zastosowane. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo zarzucał naruszenie: 1/ § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200), 2/ art. 21 ust.1, ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW (Dz. U. Nr 64, poz. 427) przez ich niezastosowanie, 3/ art. 6, 7, 8, 12, i 28 kpa poprzez ich niezastosowanie. Podnosił, iż trudno jest zlokalizować obszar łąk, których powierzchnię zadeklarował we wniosku, dlatego po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych nie zgodził się z powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli, lecz jego zastrzeżenia nie zostały uznane. Ponowna kontrola pozwoliłaby na prawidłowe ustalenie powierzchni działki rolnej A tj. 28,63 ha. O taką kontrolę prosił po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, również ustnie. Przeprowadzenie ponownej kontroli było uzasadnione w myśl art. 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Ponadto w roku gospodarczym 2009r. była przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu, gdzie mógł już wskazać granice działek rolnych położonych na odpowiednich działkach ewidencyjnych i w jej wyniku zmierzono powierzchnię uprawnioną do dopłat 48,80 ha. Wyniki tej kontroli powinny być podstawą ustaleń organów również za 2008r. Jego działki spełniają wymogi pakietu deklarowanego we wniosku (łąka jest uprawą wieloletnią), a zgodnie z ewidencją gruntów i budynków ma 50,10 ha trwałych użytków zielonych. Zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, gdyż pomniejsza płatności rolnośrodowiskowe za 2008r., co oznacza dla niego konkretne utracone korzyści materialne. Na Agencji ciążył zaś obowiązek ustalenia właściwego stanu faktycznego, on zaś dopełnił wszystkich przesłanek prawnych wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego do otrzymania płatności do powierzchni deklarowanej we wniosku – tj. 28,63 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 15 maja 2008r. skarżący – Z. B. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008r., w którym zgłosił do płatności działkę A o pow. 28,63 ha, na której zadeklarował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant: trwałe użytki zielone w okresie przestawiania (wariant 2.4) oraz pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (wariant 3.1). Wniosek przeszedł kontrolę kompletności i kontrolę administracyjną. Przeprowadzona w dniu 19 września 2008r. kontrola na miejscu, wykazała rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną działki A (28,63ha), a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli (25,60 ha). Jednocześnie ustalono, że działka rolna A nie jest skoszona na pow. 1,19ha, a na pozostałej powierzchni, mimo skoszenia, plon nie jest zebrany. Zdaniem skarżącego, ustalenia faktyczne sprawy podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa, bowiem kwestionował ustalenia kontroli, czemu dał wyraz w "odwołaniu od przeprowadzonej kontroli" z dnia 19 października 2008r., lecz organ nie uwzględnił podnoszonych przez niego argumentów. Trafnie jednak wskazał organ odwoławczy, że kontrola na miejscu, do której, metodą analizy ryzyka, wytypowane zostało w 2008r. gospodarstwo skarżącego, ma na celu doprowadzenie do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu przeprowadzona została zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 2004.141.18), w tym w szczególności z uwzględnieniem treści art. 30 tegoż rozporządzenia, a raport z kontroli, w myśl art. 31 ust. 8 ustawy z dn. 27.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), doręczony został skarżącemu wraz z pouczeniem o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń w nim zawartych, co nie jest sporne. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w "odwołaniu od przeprowadzonej kontroli i raportu z kontroli nr [...]" z dnia 19 października 2008r. nie kwestionował on ustaleń kontroli co do stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ustalonej na miejscu powierzchni działki rolnej A tj. 25,60ha, lecz wskazywał na zachowanie wymogów określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28.02.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008r. Nr 34, poz. 200), tj. na zachowanie terminu koszenia łąk odnośnie pow. 1,19 ha. Tej zaś okoliczności organy nie kwestionowały i brak skoszenia łąki na pow. 1,19 ha w dniu kontroli nie spowodował ujemnych dla strony konsekwencji prawnych. Powierzchnia nieskoszonej łąki (1,19 ha) wzięta zaś została pod uwagę przy ustalaniu stwierdzonej powierzchni działki rolnej A, tj. 25,60 ha, co wprost wynika z raportu z kontroli oraz załączonego do niego szkicu. Dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, iż pomiary dokonane w toku kontroli na miejscu są błędne, lecz na tę okoliczność nie przedłożył żadnych dowodów, które mogłyby podważać dokonane ustalenia. Prawidłowo zaś wskazał organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW (Dz. U. Nr 64, poz. 427) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie można też podzielić argumentów skarżącego, iż podstawą ustaleń faktycznych sprawy powinny być dane uzyskane w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w związku z ubieganiem się przez niego o dopłaty na 2009r., bowiem nie odnoszą się one do okresu objętego kontrolą w dniu 19 września 2008r. Wbrew również sugestiom skarżącego, podstawą ustaleń faktycznych, co do rzeczywistej powierzchni działki A deklarowanej we wniosku o dopłaty za 2008r., nie mogą być dane z ewidencji gruntów, bowiem zgodnie z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240. poz. 2027 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, zaś jej cele określone są w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Powierzchnia ewidencyjna działki i użytkowana rolniczo deklarowana do dopłat nie muszą być tożsame (i nie były), a jak twierdzi skarżący, zgodnie z ewidencją posiada ponad 50 ha trwałych użytków zielonych, gdy w 2008r. deklarował jedynie ponad 28 ha. Wbrew zarzutom skargi, wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył więc przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW (Dz. U. Nr 64, poz. 427), ani też przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art.12 i art. 28 kpa, bowiem stosownie do art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności, stosując właściwe przepisy prawa materialnego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, w tym § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Organ nie naruszył również art. 12 kpa, bowiem z zasady szybkości postępowania nie wynikają wyjątki od konieczności wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyeksponowanie tego, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Nie budzi zaś wątpliwości, iż skarżący był stroną postępowania w sprawie niniejszej w rozumieniu art. 28 kpa i jego zarzut naruszenia tego przepisu prawa jest chybiony. Skoro zatem ustalone zostało, iż zadeklarowana powierzchnia działki jest większa od powierzchni stwierdzonej (kod DR 13+), a powierzchnia działki rolnej A jest mniejsza od zadeklarowanej o 3,03 ha i wynosi 25,60 ha, to za zgodne z prawem uznać należało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż skarżącemu należało przyznać wnioskowane płatności rolnośrodowiskowej za 2008r. w pomniejszonej wysokości. W tym kontekście za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określającego warunki przyznania płatności, gdyż płatność rolnośrodowiskowa została skarżącemu przyznana. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania oraz mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.