I SA/Lu 795/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek (spr.), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Protokolant Starszy inspektor Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M.C., utrzymało w mocy decyzję prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą zwrotu opłaty za kartę pojazdu samochodowego marki Ford Eskort [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2005 r. Prezydent Miasta dokonał decyzyjnej rejestracji pojazdu samochodowego oraz w tym samym dniu wydał kartę pojazdu za pobraniem opłaty w wysokości 500 zł. Podstawę prawną pobrania opłaty za kartę pojazdu stanowił art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005 Nr 108, poz. 175) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2006 r. M.C. zażądała zwrotu opłaty za kartę pojazdu wskazując jako podstawę prawną art. 92 ust. 1, art. 190 ust. 4 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 74 ust. 1 ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 2 § 1 pkt 4, art. 72 § 1 pkt 2 oraz art. 75 § 1 i § 2 pkt 1 lit. c Ordynacji podatkowej. W ocenie organu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. – sygn. U6/04 stwierdzający niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP orzekał równocześnie, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc z dniem 1 maja 2006 r., stąd pobór opłaty za kartę pojazdu dokonany został na podstawie obowiązującego wówczas przepisu prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia nadpłaty i jej zwrotu. W odwołaniu M.C. wnosiła o uchylenie decyzji i zwrot pobranej opłaty za karę pojazdu argumentując, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu stanowiącego podstawę prawna pobrania opłaty przesądzało o niekonstytucyjności tego przepisu od daty jego wejścia w życie, a nie od daty oznaczonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego jako data utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko w niej zawarte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.C. nie precyzując wniosków podniosła, że wydane decyzje wynikają z błędnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. U 6/04. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 )oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) - wskazać na wstępie należy, iż z mocy art. 134 §1 tej ostatniej - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza, między innymi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów oraz, że Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego w postępowaniu administracyjnym przepisów, jeśli mogły mieć one wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu skargi. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie dla stron postępowania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04, w którym orzeczono, że : I. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 175 ze zm.); b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej II. przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodność tej regulacji z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia w niej zawartego. Będący podstawą delegacji ustawowej przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym stanowił, iż Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, warunki dystrybucji kart pojazdów (ust. 4 pkt.2), w którym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust.5). Stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał podkreślił, że Minister Infrastruktury niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał nadto, że jakkolwiek opłata, której dotyczy spór charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, jednakże w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia ją od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Sama okoliczność, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu uznana ona została za nabierającą cech podatku, a przez to naruszającą Konstytucję – w ocenie Sądu – nie zmienia faktu, iż normatywnie rzecz ujmując pozostaje nadal opłatą. Opłata za kartę pojazdu należy niewątpliwie do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) . Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż jakkolwiek opłata za kartę pojazdu ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi wzajemnej nabiera cech podatku w części przekraczającej "cenę" usług świadczonej przez organ publiczny, to w dalszym ciągu pozostaje opłatą za wydanie karty pojazdu, zgodnie z art. 77 ust. 3 prawa o ruchu drogowym. Stosownie do tego przepisu, kartę dla pojazdu samochodowego wydaje, z opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Opłata określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowiła wiec niewątpliwie formę odpłatności za usługę (czynność) wydania karty pojazdu, a więc pomimo nabrania cech podatku nadal pozostaje opłata za świadczenie organu publicznego. Rozważenia zatem wymaga, czy żądanie zwrotu takiej opłaty może być rozpoznane, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 2 §1 powołanej ustawy, jej przepisy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 3) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że charakterystyka świadczeń, o których w nim mowa została dokonana za pomocą wyznaczników przedmiotowo-podmiotowych. Warunkiem zastosowania do nich przepisów Ordynacji podatkowej jest zatem kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: 1/ świadczenie musi być podatkiem opłatą lub niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 2/ kompetencje do jego ustalania lub określania muszą należeć do organów podatkowych, 3/ świadczenie musi mieć publicznoprawny charakter. Zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy ( w tym rozdziału 9 dotyczącego nadpłaty – art. 72 i nast.) stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż podatkowe organy. Z wcześniejszych wywodów wynika, że opłata za kartę pojazdu jest odpłatnym świadczeniem publicznoprawnym, stanowiącym dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, którego wysokość i obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa. W kontekście art. 2 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej oznacza to, że żaden organ państwowy ani samorządowy nie uczestniczy w kreacji zobowiązania konkretnej osoby do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Zarówno obowiązek świadczenia opłaty, jak i jej wysokość normują przepisy prawa, a organ dokonujący rejestracji pojazdu ma jedynie obowiązek uzależnić wydanie karty pojazdu od uiszczenia opłaty przez właściciela pojazdu (art. 77 ust. 2 i 3 prawa o ruchu drogowym). Skoro pobierający opłatę za kartę pojazdu organ administracji samorządowej, działający jako organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdu (art. 73 ust. 1 prawa o ruchu drogowym), nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, bądź określającego obowiązek, świadczenia opłaty, w tym jej wysokość, to tym samym wyłączona jest możliwość rozpoznania wniosku o zwrot pobranej (a nie określanej lub ustalanej przez ten organ) opłaty na podstawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Wynika to z przedmiotowego zakresu tej ustawy określonego w jej art. 2, przy wykluczeniu możliwości uznania, że opłata za kartę pojazdu ustalana lub określana jest przez organ podatkowy (art. 2 § 1 pkt 1) lub inny organ niebędący organem podatkowym (art. 2 § 2 ). Oczywistym jest, że opłata za kartę pojazdu nie jest unormowana w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 2 § 1 pkt 3) oraz, że sprawa związana z jej poborem lub zwrotem nie jest sprawą zakresu prawa podatkowego (art. 2 § 1 pkt 4), lecz sprawą z zakresu prawa o ruchu drogowym realizowana przez organ administracji samorządowej w formie czynności materialno-technicznych (pobór, zwrot lub odmowę zwrotu), podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe przesądza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu i instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, bowiem podstawy do ich wydania nie mogły stanowić przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, w tym wskazane w decyzjach art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 2 pkt 1 lit. c. Stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości zaskarżonych decyzji i konieczność stwierdzenia ich nieważności, uniemożliwia merytoryczną kontrolę zasadności odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, orzeczono jak w sentencji.