I SA/Lu 827/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz, Sędziowie NSA Anna Kwiatek,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. SA na ocenę Agencja Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu oddala skargę. W dniu 23 listopada 2009 r. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na rozstrzygnięcie protestu z dniu [...] w sprawie dofinansowania projektu o numerze ewidencyjnym [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła: 1/naruszenie art. 29 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712) poprzez przyjęcie, iż organizator konkursu ma możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie ilości wniosków pochodzących od jednego podmiotu, 2/naruszenie art. 65 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 listopada 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 z 31.7.2006, p. 25-78) w zw. z art. 26 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712) poprzez przyjęcie, iż wytyczne ustanowione przez instytucję pośredniczącą mogą zawierać inne kryteria wyboru wniosków do finansowania niż Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013, 3/ naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania pomocy na usługi doradcze dla mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1398, z późno zm.) poprzez przyjęcie, iż o przyznaniu pomocy lub o jej odmowie decyduje liczba wniosków złożonych przez dany podmiot, a nie czynniki merytoryczne, tj. planowane przez przedsiębiorcę usługi doradcze i ich wpływ na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że w dniu 12 listopada 2009 r. otrzymała z Agencji Wspierania Przedsiębiorczości rozstrzygnięcie protestu wniesionego w związku z nie wyłonieniem (nie dokonaniem pełnej oceny formalnej i nie przekazaniem do oceny merytorycznej) do dofinansowania projektu pt. "Budowa i Wdrożenie Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji zgodnego z PN-ISO/IEC 27001" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.7 RPO WL 2007-2013 - konkurs nr 06/RPOWL/1.7/2009. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wskazała, iż zgodnie z wytycznymi dla wnioskodawców w ramach ogłoszonego konkursu, Wnioskodawca mógł złożyć tylko jeden wniosek, w przypadku złożenia kilku wniosków, ocenie miał podlegać jedynie ten, który został zarejestrowany jako pierwszy, kolejne wnioski nie podlegały ocenie i miały być odrzucane. Skarżąca wskazując na treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712) podkreśliła, że - w jej ocenie - przepis ten nie uprawnia organizatora konkursu do wprowadzenia ograniczeń w zakresie ilości wniosków składanych przez jeden podmiot. W ocenie skarżącej, możliwość wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia powinna wynikać wprost z przepisu ustawy, w przeciwnym razie może prowadzić do przekroczenia przez organizatora konkursu przyznanych mu kompetencji ustawowych. Ograniczenia, co do ilości składanych przez jeden podmiot wniosków, nie wprowadza również Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013, gdzie określone zostały kryteria wyboru projektu w ramach I Osi Priorytetowej "Przedsiębiorczość i Innowacje". Skarżąca podkreśliła, że Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013 wprowadzony został na podstawie art. 65 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. Powołany przepis stanowi, że Komitet Monitorujący analizuje i zatwierdza kryteria wyboru finansowania operacji w terminie sześciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego i zatwierdza wszelkie zmiany tych kryteriów zgodnie z potrzebami programowania. Dodatkowymi krajowymi przepisami upoważniającymi generalnie do działania instytucję zarządzającą w zakresie realizacji obowiązków nałożonych przez w/w Rozporządzenie Rady jest art. 26 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tak więc, w/w rozporządzenie Rady na podstawie którego wprowadzono Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Polsce zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem w obowiązujących aktach prawnych nie przewiduje się ograniczeń, co do liczby wniosków, jakie może złożyć jeden podmiot. Jedyne ograniczenia wprowadzone przez ustawodawcę mają charakter przedmiotowy, bądź dotyczą intensywności udzielonej pomocy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania pomocy na usługi doradcze dla mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1398, z późno zm.) przewiduje się, że pomoc ma na celu wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego regionu poprzez ułatwienie dostępu do usług doradczych mających wpływ na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Stwierdzić zatem należy, iż o przyznaniu pomocy w tym zakresie lub odmowie jej przyznania winny decydować przede wszystkim czynniki merytoryczne, tj. planowane przez przedsiębiorcę usługi doradcze i ich wpływ na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, a nie okoliczność związana z ilością złożonych wniosków. Odrzucenie wniosku tylko z tego powodu, że pomiot złożył więcej niż jeden wniosek w sytuacji, gdy liczba złożonych wniosków nie pozwoli na wykorzystanie puli środków przeznaczonych na pomoc w zakupie usług doradczych jest nieuzasadnione. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom Agencji Wspierania Przedsiębiorczości zawartym w rozstrzygnięciu protestu, po zapoznaniu się z Wytycznymi, a przed złożeniem wniosku, nie miała możliwości zakwestionowania wprowadzonego rozwiązania, ponieważ ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje dla Wnioskodawcy na tym etapie postępowania żadnych środków odwoławczych, czy też możliwości ubiegania się o stosowne wyjaśnienie, czy interpretację. Środki odwoławcze przewidziane są dopiero w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 30b ustawy). Na zakończenie Skarżąca wskazała, że skoro Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013 nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących ilości wniosków składanych przez dany podmiot w ramach jednego projektu, to tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z Wytycznych ustanawianych przez instytucję pośredniczącą. W odpowiedzi na skargę Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu protestu z dnia 9 listopada 2009 r. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 29 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 65 lit. a) Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dna 11 października 2007 r. w sprawie udzielania pomocy na usługi doradcze dla mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych wskazała, że skarżąca pomija argumentację AWP podniesioną w treści rozstrzygnięcia protestu, związaną z prawnymi uwarunkowaniami ogłaszania konkursów przez AWP jako Instytucję Pośredniczącą II stopnia. Wskazywała, iż w świetle przywoływanego przepisu Instytucja Zarządzająca (lub Pośrednicząca, w zw. z art. 59 ust. 2 Rozporządzenia) odpowiada za zarządzanie danym programem operacyjnym w granicach określonych w treści Rozporządzenia. Zgodnie z art. 5 pkt 2 i art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Instytucja Zarządzająca kompetentna jest do zarządzania programem operacyjnym. Przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje, że Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie takie zawiera informacje obejmujące m.in. rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; kryteria wyboru projektów, termin rozstrzygnięcia konkursu czy termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu. Powołany przepis określa zakres informacji (określając minimalny zakres informacji), jakie instytucja organizująca konkurs obowiązana jest upublicznić w ogłoszeniu o konkursie. Zakresem tym nie są objęte uprawnienia instytucji organizującej konkurs, związane z zarządzaniem i realizacją danego programu operacyjnego. Ogłoszenie konkursu nr 06/RPOWL/1.7/2009, opublikowane na stronie internetowej AWP w dniu 30 czerwca 2009 r. oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. wskazywało, że "szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (...)". Dokumenty te zostały zamieszczone zakładce "Do pobrania" na stronie internetowej AWP. Zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej zwane URPO) - wydany na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., jak i Wytyczne dla Wnioskodawców (załącznikiem do których jest Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013) - wydane przez AWP na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 u.r.p.p.r., stanowią elementy dokumentacji konkursu nr 06/RPOWL/1.7/2009. Podkreślała, iż Wytyczne dla Wnioskodawców, wydawane przez AWP (Instytucję Pośredniczącą II stopnia), podlegają zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą. Wytyczne dla Wnioskodawców w Rozdziale II pkt. 2 wskazują expressis verbis (tekst wytłuszczonym drukiem, str. 101), że "W ramach ogłoszonego konkursu Wnioskodawca może złożyć tylko jeden wniosek. W przypadku złożenia kilku wniosków, oceniany będzie jedynie ten, który został zarejestrowany jako pierwszy, natomiast kolejne wnioski nie podlegają ocenie i będą odrzucone. " Wnioskodawca błędnie założył, iż AWP "nie dokonał pełnej oceny formalnej" wniosku nr [...]. Wniosek ten, zgodnie z cytowanym postanowieniem Wytycznych, nie podlegał ocenie - na co wskazywało pismo AWP z dnia 25 września 2009 r. (znak:[...]), informujące o odrzuceniu wniosku. Dodatkowo AWP wyjaśniła, że zastrzeżenie poczynione w regulaminie konkursu nr 06/RPOWL/1.7/2009 iż jeden wnioskodawca może skutecznie złożyć tylko jeden wniosek jest uzasadnione doświadczeniami płynącymi z realizacji RPO WL na lata 2007-2013. W ramach pierwszych ogłaszanych konkursów poszczególni wnioskodawcy składali do kilkunastu wniosków. Pomijając zagadnienie potencjału (np. możliwości finansowych czy organizacyjnych) takich wnioskodawców, składane wnioski nie wpisywały się ani w cele szczegółowe, ani strategiczne programu operacyjnego. Ograniczenie liczby wniosków składanych przez poszczególnych wnioskodawców nie może być zatem rozpatrywane wyłącznie w kategorii alokacji kapitału przeznaczonego na dany konkurs. Podstawowym celem RPO WL na lata 2007-2013 - przyjętego przez Komisję Europejską na podstawie art. 32 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 - jest "Podniesienie konkurencyjności [...] prowadzące do szybszego wzrostu gospodarczego oraz zwiększenia zatrudnienia z uwzględnieniem walorów naturalnych i kulturowych regionu". Celowi temu odpowiadają wskaźniki związane ze wzrostem PKB regionu oraz wzrostem zatrudnienia. Dofinansowanie projektu - w świetle przywoływanego przepisu - jest zatem swego rodzaju premią za realizację działań przyczyniających się do realizacji zaakceptowanych przez Komisję Europejską celów programu operacyjnego. Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca RPO WL na lata 2007-2013, jest zatem kompetentny w świetle art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 do określenia - w granicach określonych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - zasad realizacji tak postawionego celu. W tym kontekście należy rozpatrywać regulamin konkursu nr 06/RPOWL/1.7/2009, ukierunkowany na zapewnienie, że wnioskodawcy przedłożą w jego ramach wniosek dotyczący projektu z jednej strony niezbędnego ze względu na ich interes gospodarczy, z drugiej zaś - wpisującego się w cele (opisywane m.in. kryteriami wyboru projektów) RPO WL na lata 2007-2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej jest ocena projektu o nr ewidencyjnym [...] pt. "Budowa i Wdrażanie Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji zgodnie z PN-ISO/IEC 27001" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.7 RPO WL 2007-2013 – konkurs nr 06/RPOWL/1.7/2009, przy czym kwestią sporną jest w istocie ustalenie istnienia uprawnienia instytucji pośredniczącej do wprowadzenia w ramach organizowanego konkursu ograniczenia polegającego na tym, że jeden uczestnik konkursu może złożyć tylko jeden wniosek o dofinansowanie. Rozpatrując tę kwestie w pierwszej kolejności wskazać należy, że trafnie wskazała AWP, iż przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej na usługi doradcze dla mikro i małych i średnich przedsiębiorstw jest art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008r. z dnia 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu Dz. U. L 214 z 9.08.2008 str. 3-47 oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania pomocy na usługi doradcze dla mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1398, z późn. zm.). Przepisy te nie odnoszą się jednak do zasad wdrażania oraz zakresu kompetencji podmiotów odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych. Trafne jest również stanowisko AWP, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii przypisać należy przepisom Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Dz.U.L 210 z 31.07.2006r., p.25-78), a w szczególności art. 60 tego Rozporządzenia. Stosownie bowiem do tego przepisu, za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji odpowiada Instytucja Zarządzająca (lub pośrednicząca – art. 59 ust. 2 powołanego Rozporządzenia). Na gruncie prawa krajowego zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi określa ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712). Realizację programów operacyjnych regulują przepisy rozdziału 5 tej ustawy. Art. 26 ustawy określa zadania Instytucji Zarządzającej, zaś z art. 27 wynika, iż może ona powierzyć część zadań Instytucji Pośredniczącej, w tym m.in. dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (ust. 1 pkt.3). Kryteria wyboru projektów są zatwierdzane przez Komitet Monitorujący (art. 28 ust.1). W ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane, zgodnie z tymi kryteriami, projekty wyłonione w trybie konkursu ( art. 28 ust.1 pkt. 3 ). Konkurs ogłaszany jest na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, Pośredniczącej lub Wdrażającej, przy czym treść ogłoszenia reguluje przepis art. 29 ust. 2 ustawy. Trafnie wskazała AWP, iż powołany przepis określa minimalny zakres informacji, jakie instytucja organizująca konkurs obowiązana jest upublicznić w ogłoszeniu o konkursie. Z powołanych wyżej przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż LAWP, jako Instytucja Pośrednicząca, odpowiedzialna za wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, miała uprawnienia do określania zasad (norm obowiązujących) konkursów ogłaszanych w ramach poszczególnych osi priorytetowych przyjętych dla danego programu operacyjnego, które zostały zatwierdzone przez Instytucję Zarządzającą. Takie zasady zawarte były w zamieszczonych na stronie internetowej AWP dokumentach: Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013 i Wytyczne dla Wnioskodawców zatwierdzone przez Instytucje Zarządzającą - w związku z ogłoszeniem konkursu nr 06/RPOWL/1.7/2009. Umieszczenie informacji o nich w ogłoszeniu o konkursie umożliwiło podmiotom ubiegającym się o dotacje zapoznanie się z nimi przed zgłoszeniem swojego projektu. O ile zasady te były podane do wiadomości zainteresowanych w sposób prawem przewidziany były w równym stopniu wiążące dla wszystkich zainteresowanych oraz dla AWP. Podmiot przystępujący do konkursu mógł zasady te zaakceptować i do konkursu przystąpić, albo nie. Przewidziana przepisami prawa konkursowa forma wyłaniania wniosków o dofinansowanie (art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), determinuje przyjęcie zasady, że decyzja o wzięciu udziału w konkursie oznacza akceptację warunków regulaminu wprowadzonego przez Instytucję Zarządzającą (Pośrednicząca) odpowiedzialną za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację. Zastrzeżenie poczynione w regulaminie konkursu nr 06/RPOWL/1.7/2009, iż jeden wnioskodawca może skutecznie złożyć tylko jeden wniosek uwzględnia zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz nie narusza przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów ( art. 26 ust. 2 cyt. ustawy), a tylko takie zastrzeżenia wynikają z ww. przepisów prawa. W takiej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia, co na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prowadziło do oddalenia skargi.