I SA/Lu 839/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Protokolant Starszy inspektor Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia[...] r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności w zakresie paragrafu 2 ust. 1i2, paragrafu 2 ust.7 oraz paragrafu 4 ust. 1 w brzmieniu: ,,biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta’’ Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, w części obejmującej jej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 7 oraz § 4 ust.1 w brzmieniu: "biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wskazane postanowienia zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres udzielonego upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami Rada Gminy (Miasta) określa w drodze uchwały zasady i tryb umarzania należności pieniężnych, odraczania ich spłaty i rozkładania na raty. Przepis nie pozwala zaś na przyjmowanie przez Radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie ustalania przesłanek udzielania ulg. Przesłanki te określa art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a Rada nie jest upoważniona do formułowania innych, niż wskazał ustawodawca przesłanek, będących podstawą udzielenia ulgi. Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała Rady, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy. Musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. W myśl art. 42 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy, jedynie Rada Ministrów jest upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności pieniężnych przypadających państwowym jednostkom sektora finansów publicznych oraz jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami. Ustawodawca przyznał Radzie Ministrów taką kompetencję, bowiem sam, inaczej niż w odniesieniu do należności przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, nie określił wspomnianych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosiła o jej oddalenie. Podnosiła, iż skoro ustawodawca wskazuje, że Rada ma uprawnienia do określenia szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, to tym samym ma uprawnienia do precyzyjnego sformułowania właśnie szczegółowych zasad (przesłanek) ich udzielania, co znalazło wyraz w zaskarżonej uchwale. Niespełnieniem delegacji ustawowej byłoby pozostawienie kwestii udzielania ulg jedynie do oceny organu w kontekście nieokreślonych wyrażeń: "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Ze stanowiska organu nadzoru wynika, iż Rada nie może określić zasad udzielania ulg i ma się posługiwać zasadami sformułowanymi przez ustawodawcę tj. zasadą "ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego". Argumentem potwierdzającym prawidłowość stanowiska Rady jest odwołanie się do wzorca, który był inspiracją tworzenia zapisów zaskarżonej uchwały, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Rozporządzenie wykonawcze w § 3 precyzuje szczegółowo przesłanki – zasady (reguły) umarzania należności pieniężnych w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłankami są: śmierć dłużnika, wykreślenie z rejestru osoby prawnej, oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego itd. W analogiczny sposób postąpiła Rada, określając zasady i tryb udzielania ulg. Wskazała nadto, iż - w jej ocenie – za prawidłowością podjętej uchwały przemawiają przepisy rozdziału 7a Ordynacji podatkowej. W przepisie art. 67d tej ustawy zawarte są szczegółowe zasady, które są stosowane przy udzielaniu ulg, a podobne zapisy znajdują się w zaskarżonej uchwale. W tej sytuacji stanowisko organu nadzoru nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona - w części opisanej w skardze - uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...]czerwca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności wydana została w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchwalenia (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną ( ust. 2). Z powyższych unormowań wynika, iż ustawodawca w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych określił przesłanki umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. Są nimi "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". "Przesłanka" - to bowiem okoliczność (fakt) mająca znaczenie dla postępowania (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Wyd. Naukowe PWN W-wa 1998, tom II, str. 959 ). Konstrukcja przepisu art. 43 ust. 1 wskazuje, iż użyte w nim zwroty " ważny interes dłużnika" i "interes publiczny" odnoszą się do hipotezy normy prawnej i wskazują sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia wierzytelności z tytułu należności pieniężnej, odroczenia ich spłaty lub rozłożenia na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Jednocześnie w art. 43 ust. 2 powołanej ustawy ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m.in. szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. "Zasada", - to "teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami; podstawa, na której coś się opiera, reguła" ( por. j.w. tom III str. 893). Np. przy zielonym świetle przechodzimy na drugą stronę ulicy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można więc postawić znaku równości między zasadą a przesłanką. Powołany zaś przez stronę przepis art. 67d Ordynacji podatkowej, jak wynika z jego brzmienia, określa przesłanki udzielania ulg przez organ podatkowy z urzędu, a nie zasady ich udzielania. Zakwestionowany § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały brzmi: Wierzytelność może zostać umorzona w całości lub części, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności, 2) wierzytelności nie ściągnięto w toku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, 3) nie można ustalić dłużnika, 4) dłużnik zmarł nie pozostawiając spadkobierców lub nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił wyłącznie przedmioty codziennego użytku domowego, 5) ściągniecie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, w szczególności jego egzystencji lub egzystencji osób pozostających na jego utrzymaniu, 6) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej wierzytelności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Natomiast zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej paragrafu, wierzytelność może być również umorzona w całości lub w części mimo braku okoliczności wymienionych w ust. 1, jeżeli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Już samo sformułowanie § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "Wierzytelność może zostać umorzona w całości lub części, jeżeli:" wskazuje, iż zawarto w nim przesłanki umorzenia wierzytelności z tytułu należności, o których mowa w art. 43 ust.1 ustawy o finansach publicznych. W § 2 ust. 1 pkt. od 1 do 6 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem okoliczności, których zaistnienie pozwala na umorzenie przedmiotowych należności. Rację ma zatem Wojewoda, iż w zaskarżonych postanowieniach przedmiotowej uchwały zawarto przesłanki umorzenia wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, a nie zasady ich umarzania, a zatem uchwałę w tej części podjęto z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.