I SA/Lu 851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Anna Gilowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. L. z [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych przez E. M. w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wierzyciel - A. 6 kwietnia 2016 r. wystawił na E. M. – dalej "zobowiązany", "skarżący" tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący zaległość z tytułu naruszenia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC. Tytuł wykonawczy został przekazany Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w T. L. w celu egzekucyjnej realizacji. Zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w ZUS Oddział w B.. Zawiadomienia o zajęciu doręczono organowi emerytalno-rentowemu i zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu [...]. Pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. ZUS poinformował organ egzekucyjny, że potrącenia wynikające z zajęcia będą realizowane począwszy od należności za czerwiec 2016 r. W dniu 8 maja 2016 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo zobowiązanego zatytułowane "skarga na zajęcie egzekucyjne". Postanowieniem z dnia [...] organ oddalił skargę. Na powyższe postanowienie zobowiązany nie wniósł zażalenia. W dniu 31 maja 2016 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji", w którym zobowiązany wskazywał na naruszenie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na toczące się postępowanie egzekucyjne z powodu uchybienia terminowi do ich zgłoszenia. Na postanowienie to, zobowiązany złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie w całości i nadanie sprawie biegu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jego wiedza o sprawach proceduralnych opiera się na pouczeniach organu, które nie powinny wprowadzać w błąd ani nieść za sobą negatywnych dla zobowiązanego skutków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie miała miejsce taka sytuacja, że w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. o zajęciu zawarte zostało wyjaśnienie, że zobowiązany ma prawo do złożenia w ciągu 14 dni skargi na tą czynność, w związku czym, zobowiązany pismem z dnia 8 maja 2016 r. taką skargę złożył. Tymczasem postanowieniem z dnia [...] organ oddalił skargę twierdząc, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. na zobowiązanym spoczywał obowiązek wniesienia skargi nie w ciągu 14 a w ciągu 7 dni. Podkreślił, że organ egzekucyjny ma obowiązek uwzględniania "z urzędu" przedawnienia egzekwowanego zobowiązania (zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), co oznacza, że był ustawowo zobowiązany uznać wniosek Funduszu Gwarancyjnego ze względu na przedawnienie - za bezzasadny i nie wszczynać żadnych działań. W rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji był art. 61 a § 1 k.p.a. W jego ocenie, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zarzuty zostały wniesione po upływie przewidzianego w przepisach 7-dniowego terminu do ich zgłoszenia. Odwołując się do treści art. 32 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., wyjaśnił, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym - stosownie do art. 18 u.p.e.a. - jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W myśl art. 39 k.p.a., organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem. Przepis art. 46 § 1 k.p.a. stanowi, że odbierający potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jak wynika z akt sprawy, odpis tytułu wykonawczego został zobowiązanemu doręczony za pośrednictwem poczty 26 kwietnia 2016 r., co zostało potwierdzone jego własnoręcznym podpisem. Zatem siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego upłynął z dniem 4 maja 2016 r. Zobowiązany zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji wniósł 30 maja 2016 r., a więc po upływie ustawowego terminu do ich złożenia, nie składając przy tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności (art. 58 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie terminu do złożenia zarzutów i brak wniosku o jego przywrócenie powoduje bezskuteczność czynności ich zgłoszenia przez zobowiązanego. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 02.04.2008 r. sygn. akt II SA/Ke 704/07). Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka - "innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu obszernie przedstawił okoliczności powstania egzekwowanej zaległości, wraz z własna oceną ich legalności. Odnosząc się do prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego wskazał, że być może organ egzekucyjny nie był świadomy, jakiego okresu zaległości dotyczy wniosek funduszu gwarancyjnego, przyjmując, że jest to okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015r. W wyniku zgłoszenia zarzutów, uzyskał jednak informację, że działanie podejmowane wobec niego ze względu na przedawnienie i na okres płatności jaki został przyjęty, są całkowicie bezprawne. Na zakończenie wskazał, że oczekuje "od przewodniczącego składu sędziowskiego, który będzie rozpatrywał sprawę, że wyda orzeczenie zgodne z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003r., o ubezpieczeniach obowiązkowych". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2017 r. skarżący powtórzył co do zasady argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo wskazał, że art. 33 § 1 u.p.e.a. nie zawiera terminu do wniesienia zarzutów, zaś organy egzekucyjne "żonglując" przepisami wskazują różne terminy dla tej czynności. W piśmie zawarł również szereg argumentów odnoszących się do źródła podlegających egzekucji zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest wyłącznie postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. L. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - lit. a), b) i c), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych kryteriów, a przy tym niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), sąd stwierdza, że nie narusza ono prawa w sposób skutkujący koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Ustawa określa więc siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów, liczony od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (art. 32 u.p.e.a.) Termin ten należy do kategorii terminów zawitych, a więc takich, których niezachowanie powoduje dla strony niekorzystne skutki procesowe i każde, choćby nieznaczne jego przekroczenie stanowi jego uchybienie. Termin ten uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: wysłane w formie dokumentu elektronicznego, nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, złożone w polskim urzędzie konsularnym, złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego (art. 57 § 5 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, doręczenie przesyłki zawierającej zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej wraz z odpisem tytułu wykonawczego zobowiązanemu nastąpiło 26 kwietnia 2016 r. i dzień ten należy uznać za początek biegu siedmiodniowego terminu wyznaczonego na wniesienie zarzutów. Tymczasem skarżący mimo prawidłowego pouczenia zawartego w odpisie tytułu wykonawczego (k. 1 verte akt administracyjnych) zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wniósł do organu egzekucyjnego dopiero 31 maja 2016 r. wskazując, na "nieistnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z uwagi na brak podstaw prawnych do jego nałożenia oraz zarzut przedawnienia" (pieczęć z datą wpływu do organu k. 6 akt administracyjnych). Oznacza to, że jak to słusznie oceniły organy, zarzuty zostały złożone po upływie terminu przewidzianego do ich wniesienia. Tym samym, nie mogło dojść do ich merytorycznego rozpoznania. Zauważyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do określenia formy w jakiej należy rozstrzygać zarzuty wniesione po terminie. Z jednej strony przyjmuje się, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009 r., I SA/Bk 361/08), pozostawić zarzuty bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 r., I SA/Po 443/08), umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., I SA/Ka 712/99; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994 r. SA/Wr 1463/93.), albo nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (wyrok NSA z dnia 1 października 1999 r., I SA/Lu 722/98; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2008 r., III SA/Łd 19/08). W orzecznictwie akceptowane jest również rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13), wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Bk 451/10 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2015 r. III SA/Wr 798/14 dostępne CBOIS). Odnosząc się do wskazanej rozbieżności zauważyć należy, że bez względu na różnorodność rozstrzygnięć wydawanych przez organy egzekucyjne, nie budzi wątpliwości, że mają one jedynie formalny charakter. Wniesienie zarzutów po terminie powoduje bowiem ich bezskuteczność, a w konsekwencji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie. Poglądy te znajdują również oparcie w doktrynie (por. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 335 i nast., a także R. Hausera, Z. Leońskiego Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 63). Odnosząc się do rozbieżności w orzecznictwie co do samej formy orzekania to sąd zauważa, że wprawdzie art. 34 § 4 u.p.e.a. stanowi, że "organ egzekucyjny (...) wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów..." to jednak przepisu tego nie należy interpretować w oderwaniu od całego systemu przepisów procesowych regulujących postępowanie egzekucyjne. Zasadą jest bowiem tylko częściowe uregulowanie przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym sytuacji jakie mogą zaistnieć w toku postępowania. Świadczy o tym art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że art. 34 § 4 u.p.e.a. nie reguluje wszystkich przypadków rozstrzygnięć jakie mogą zapaść po wniesieniu zarzutów egzekucyjnych, a zatem w pełni uzasadnione było zastosowanie art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, (...) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uwzględniając powyższe sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przede wszystkim należy podkreślić, że skoro zarzuty egzekucyjne zostały wniesione po terminie - to nie mogły zostać rozpatrzone merytorycznie. Organ egzekucyjny I instancji mógł więc odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w trybie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co też uczynił. Odnosząc się do zarzutów zawartych w szczególności w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2017 r., że art. 33 1 pkt 1 u.p.e.a. nie zawiera terminu do wniesienie zarzutów oraz że organ egzekucyjny "żongluje" artykułami wskazując coraz to nowe terminy wniesienia środków zaskarżenia, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 33 § 1 u.p.e.a. istotnie nie zawiera takich regulacji. Termin ten określony został bowiem w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zgodnie z którym, obligatoryjnym elementem tytułu wykonawczego jest pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zamieszczanie w art. 33 u.p.e.a. terminu do wniesienia zarzutów stanowiłoby zatem jedynie zbędne powtórzenie. Ponadto dla wyjaśnienia warto dodać, że skarżącemu w dniu 26 kwietnia 2016 r. doręczono przesyłkę zawierającą dwa odrębne pisma: zawiadomienie o zajęciu świadczenia oraz odpis tytułu wykonawczego, dla których u.p.e.a. przewiduje odrębne środki zaskarżenia. Dla zawiadomienia o zajęciu - jest to skarga na zajęcie egzekucyjne wnoszona w terminie 14 dni od zawiadomienia o zajęciu (art. 54 u.p.e.a.), a dla tytułu wykonawczego - zarzuty, które należy złożyć w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu/wydruku tytułu wykonawczego. O istnieniu tych środków zaskarżenia skarżący został prawidłowo pouczony (k. 1 i 2 verte akt administracyjnych). Powyższe oznacza, że skarżący jako osoba należycie dbająca o swoje interesy powinien mieć świadomość, że dzień doręczenia pism otwiera terminy do wniesienia dwóch niezależnych środków zaskarżenia. Z jednego zresztą w terminie skarżący skorzystał, składając skargę na zajęcie, która została postanowieniem z 17 maja 2016 r. oddalona. Rozstrzygnięcia tego nie zakwestionował. Stąd jego twierdzenie o "żonglowaniu" przepisami w odniesieniu do terminów wniesienia środków zaskarżenia nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, okoliczności powstania egzekwowanej zaległości, aczkolwiek dla skarżącego z całą pewnością oczywiste i dotkliwe, nie mają jednak żadnego znaczenia. Wbrew jego oczekiwaniom, Sąd w sprawie niniejszej nie mógł rozważać przepisu "art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003r., o ubezpieczeniach obowiązkowych". W związku z powyższym sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego znajdujących zastosowanie w sprawie niniejszej, co obligowało go do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.