I SA/Lu 93/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Małgorzata Fita WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonych na obszarze Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym sformułowanie o treści "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" zawarte w części F załącznika wymienionego w §1 uchwały. W skardze z dnia [...] złożonej na podstawie art. art. 8, 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., Prokurator Rejonowy w T. L. zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonych na obszarze Gminy S. w części F, dotyczącej zawarcia stwierdzenia o treści: "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa, to jest art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) poprzez wprowadzenie w jej treści rozwiązań (przepisów), które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Wskazując na powyższe oraz w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonych na obszarze Gminy S. w części F, dotyczącej zawarcia stwierdzenia o treści "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonych na obszarze Gminy S.. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Analiza uchwały pozwala stwierdzić, że istotnie narusza ona art. 6n ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Dlatego też zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady w tej części, w której nakłada obowiązek złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Zauważyć bowiem należy, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać wyłącznie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Brak jest zatem w przedmiotowej ustawie przepisu upoważniającego radę gminy do przyjęcia szerszej regulacji, tym bardziej takiej, która rozszerza jej uprawnienia. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał nadać wymaganym oświadczeniom rygor odpowiedzialności karnej (karno-skarbowej) za składanie fałszywych oświadczeń to rygor ten wprost wprowadziłby do ustawy i dopiero wówczas możliwe byłoby odwoływanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nie można takiego upoważnienia również domniemywać (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 598/15). W odpowiedzi na skargę Gmina S. wnosiła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Gmina wskazała, że zgodnie z art. 6q ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zgodnie z art. 180 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania; przepis art. 196 § 3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten dopuszcza możliwość złożenia oświadczenia. Niezależnie od powyższego Gmina poinformowała, że prowadzi prace zmierzające do zmiany deklaracji i wyeliminowanie z obrotu prawnego cytowanego przez Prokuratora Rejonowego w T. L. w skardze oświadczenia. Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, a więc uzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 P.p.s.a.). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391). Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie Gminy S.. Nie ma więc przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932). Oceniając zarzut sformułowany jako związany z naruszeniem art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to należy stwierdzić, że ze względu na datę podjęcia uchwały istotna jest treść przepisu w wersji obowiązującej w dniu 20 listopada 2012 r., a więc ogłoszonej w tekście jednolitym w Dz. U. z 2012 r. poz. 391. Dodać jednak należy, że pomimo późniejszych zmian przepisu, jego treść nie uległa w zakresie istotnym dla sprawy takiej zmianie, która kiedykolwiek pozwalałaby podjąć uchwałę o treści objętej zaskarżeniem. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego są wskazywane przepisy art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którymi rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie możliwości prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex nr 1291950 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex nr 296945, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex nr 349285, wyroki WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 598/15, Lex nr 1749008 oraz z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 415/15, Lex nr 1770518). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z kolei według art. 56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania przez radę gminy zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2013 r. poz. 186 z późn. zm.) podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest podanie fałszywych danych, na przykład w deklaracjach lub oświadczeniach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 56 § 1 Kodeksu karnego skarbowego. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jako, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorze deklaracji zapisu dotyczącego odpowiedzialności karno-skarbowej za złożenie fałszywego oświadczenia, należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej nie daje podstawy do zamieszczenia we wzorze deklaracji zakwestionowanego zapisu. Wskazany w odpowiedzi na skargę przepis art. 180 § 2 Ordynacji podatkowej dotyczy możliwości odebrania przez organ podatkowy od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania - jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia. Jest to więc przepis, zawarty w dziale IV rozdziale 11 Ordynacji podatkowej ("Dowody") przewidujący możliwość posługiwania się w postępowaniu podatkowym środkiem dowodowym w postaci oświadczenia strony złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, ale tylko na wniosek strony. Deklaracja składana na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest takim oświadczeniem o jakim wyżej mowa, przede wszystkim z uwagi na jej treść i funkcję ale także wskazać trzeba na brak możliwości złożenia przez mieszkańców gminy uprzednich wniosków o odebranie od nich oświadczeń co do faktów pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odnosząc się do kwestii planowanego uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały i możliwości uznania tego za skuteczne wykonanie autokontroli zaskarżonej uchwały oraz wpływu takiej czynności na ewentualną bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania przed Sądem zauważyć wypada, że do dnia orzekania brak było informacji o podjęciu nowej uchwały. Nie jest to jednak istotne, ponieważ inne są skutki czasowe stwierdzenia nieważności uchwały, a inne skutki uchylenia uchwały przez radę gminy. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Zróżnicowanie skutków stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd i uchylenia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi o stwierdzenie nieważności uchwały. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia zaskarżony akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia (wejścia w życie uchwały uchylającej), pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, SIP Lex nr 434897, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, SIP Lex nr 384291, w postanowieniach z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, SIP Lex nr 1286291, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13). W związku z tym nawet rzeczywiste, a nie tylko planowane uchylenie uchwały przez radę gminy nie może być utożsamiane z uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchylenie uchwały mające skutek z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej nigdy w zakresie czasowego oddziaływania uchwały nie może mieć tak rozległego skutku jak działające od chwili jej podjęcia (ex tunc) stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd. Wskazana wyżej niemożność utożsamiania uchylenia uchwały przez radę gminy z uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a. nie zamyka drogi przed rozważaniem, czy - gdyby w dniu orzekania przez sąd uchwała byłaby już uchylona - w sprawie nie zachodziłaby jednak bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., wymagająca umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. W sytuacji kiedy uchylenie uchwały przez radę gminy nie czyni samo w sobie bezcelowym postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, to dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie faktycznym danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12, SIP Lex nr 1415192). W rozpatrywanej sprawie, w sytuacji kiedy uchwała obowiązywała przez kilka lat, nie można wykluczyć, że jej postanowienia naruszające prawo miały zastosowanie w konkretnych sytuacjach w stosunku do oznaczonych osób. W sprawie nie wykazano, że było inaczej. W związku z tym brak było podstawy do przyjęcia, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części jest bezprzedmiotowe. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.