I SA/Lu 977/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Małysz Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk WSA Andrzej Niezgoda Protokolant specjalista Kamil Rutkowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. L. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie podatku rolnego za lata 2016 i 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...]., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. L. w likwidacji kwotę [...](sto dziewięćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ż. z [...] w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego W. L. w podatku rolnym za lata 2016 i 2017. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że została ona wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] Wójt Gminy Ż. (organ I instancji) określił wysokość zobowiązania podatkowego W. L. (Zarząd, skarżący) w podatku rolnym za 2016 r. i 2017 r., gdyż na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków ustalił, że w trwałym zarządzie tego podmiotu pozostają stanowiące własność Skarbu Państwa działki gruntu sklasyfikowane jako rowy (symbol "W") o łącznej powierzchni 11,92 ha. Od powyższej decyzji Zarząd wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 122 i art. 180 § 1 w związku z art. 187 § 1 i art. 194 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), zwanej dalej "o.p.", oraz art. 12 ust. 2 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). W uzasadnieniu ponowił twierdzenia uprzednio prezentowane w sprawie, że zapisy ewidencji wskazujące na Zarząd jako władającego przedmiotowymi gruntami nie mają i nigdy nie miały uzasadnienia w przepisach prawa, a także że występował do właściwego organu o wprowadzenie stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków, jednak nie uzyskał odpowiedzi. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało regulacje zawarte w art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 617 ze zm.), w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie zwanej dalej "u.p.r.", oraz stwierdził, że z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że Zarząd sprawuje trwały zarząd nad gruntami Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 11,92 ha (stanowiącymi opisane w uzasadnieniu decyzji działki ewidencyjne). Nieruchomości te stanowią użytki rolne (rowy) i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Trwały zarząd jest natomiast formą prawną władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a posiadanie wykonywane w ramach tej formy władztwa jest posiadaniem zależnym, wykonywanym w ramach uprawnień przyznanych decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu, która jest przykładem innego tytułu prawnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.r. Odwołując się do brzmienia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.; od 14.11.2017 r. - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione kwestionowanie przez Zarząd statusu podmiotu sprawującego trwały zarząd gruntów, których opodatkowania dotyczy postępowanie. Wskazał, że ewidencja gruntów i budynków posiada walor dokumentu urzędowego i w świetle art. 194 § 1 o.p. stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone, a dane zawarte w ewidencji dla organu podatkowego mają charakter wiążący. Jeżeli zaś podatnik kwestionuje prawidłowość danych w ewidencji, to powinien wszcząć postępowanie przed organem właściwym do jej prowadzenia. W tym kontekście organ odnotował, że wprawdzie Zarząd występował do właściwego starosty o zmianę danych zawartych w ewidencji, jednak organ ewidencyjny nie znalazł podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy, wyjaśniając, że wnioskowane zmiany mogą być wprowadzone dopiero po przeprowadzeniu procedury modernizacji ewidencji. Zatem Zarząd nie podważył skutecznie prawidłowości danych ewidencyjnych. Zarzuty naruszenia art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 194 § 3 o.p. organ odwoławczy ocenił jako nieuzasadnione. Stwierdził, że w toku postępowania Zarząd nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o nieprawidłowości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został w całości należycie przeanalizowany i oceniony. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, bowiem - wbrew twierdzeniom Zarządu - art. 12 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1 tej ustawy nie mają w sprawie zastosowania. Ustawa ta odnosi się do zagadnień związanych z gospodarką wodną, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem podatkowym. W skardze na powyższą decyzję Zarząd zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 12 ust. 2 oraz 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przez przyjęcie, że skarżący jest posiadaczem samoistnym gruntów stanowiących urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - rowy melioracyjne, 2. przepisów postępowania: - art. 122 o.p., przez oparcie się jedynie na art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z pominięciem innych norm prawnych, - art. 180 § 1 w związku z art. 194 § 3 oraz 187 § 1 o.p., przez nieodniesienie się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z 24.01.2018 r., złożonym na rozprawie 26.01.2018 r., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu – decyzji Starosty K. z [...] na okoliczność, że uzasadnione było kwestionowanie przez Zarząd danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym w przedmiocie sprawowania przez ten podmiot trwałego zarządu nad gruntami sklasyfikowanymi jako rowy w ewidencji prowadzonej przez Starostę K. . Wskazał ponadto, że od 1.01.2018 r. Zarząd został postawiony w stan likwidacji oraz zwrócił uwagę na uregulowanie zawarte w art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.). Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, o którym mowa wyżej, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W sprawie pozostaje poza sporem, że w jej materiale dowodowym znajdują się dokumenty - informacje z rejestru gruntów, sporządzone przez Starostę Krasnostawskiego, z których wynika, że 62 działki gruntu wymienione w zaskarżonej decyzji, o łącznej powierzchni 11,92 ha, sklasyfikowane są jako rowy (symbol "W") i stanowią własność Skarbu Państwa, pozostają zaś w trwałym zarządzie skarżącego. Nie jest także kwestionowane, że grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako rowy należą do użytków rolnych, o których mowa w art. 1 u.p.r., zaś sprawowanie trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa stanowi tytuł prawny posiadania tych nieruchomości, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia, czy w stanie niniejszej sprawy organy podatkowe uprawnione były do przypisania skarżącemu statusu podatnika podatku rolnego w oparciu o treść powołanych wyżej informcji z rejestru gruntów. Organy podatkowe rozstrzygające sprawę prawidłowo wskazały, że z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że podstawę, między innymi, wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Trafnie też w tym kontekście odwołały się do art. 194 § 1 o.p., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten nie oznacza jednak, że każdy dokument urzędowy może być bezkrytycznie obdarzony wiarygodnością, skoro stosownie do art. 194 § 3 o.p. przepis § 1 tego artykułu nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentom wymienionym w tym przepisie. Dokonując zatem ustaleń na podstawie materiału dowodowego, w którym znajdują się także dokumenty urzędowe, organ podatkowy nie jest zwolniony od respektowania art. 122, art. 180, art. 187 § 1 i art. 191 o.p., nakładających na organy podatkowe obowiązek podejmowania wszelkich niezbędne działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w tym dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz na podstawie całego zebranego materiału dowodowego dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ ma także obowiązek wydać decyzję, której uzasadnienie odpowiada wymogom art. 210 § 4 o.p., a w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W ocenie sądu, organy podatkowe rozstrzygające niniejszą sprawę nie sprostały wymaganiom, o których mowa wyżej. Prawdą jest, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wymiaru podatków. Nie można jednak nie zauważyć, że – jak wynika z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy - gromadzone w ewidencji dane, zarówno o gruntach, budynkach czy lokalach, jak i o podmiotach, które – najogólniej mówiąc – nimi władają, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1. odpowiednio zabezpieczonej i aktualizowanej bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego, która między innymi zapewnia wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej, 2. zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Jeśli zatem art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odwołuje się do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to należy przez to rozumieć wszystkie dane stanowiące operat ewidencyjny. Powinny być one wzajemnie zgodne, a baza danych, z której generowane są wypisy z rejestru gruntów, winna odzwierciedlać informacje zawarte w dokumentach zgromadzonych w zbiorze dokumentów. Dodać w tym miejscu należy, że dane o właścicielach nieruchomości, innych podmiotach, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, lub posiadaczach nieruchomości, ujawniane są w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych (art. 20 ust. 2 i 2b powołanej ustawy). Skarżący w toku całego postępowania podatkowego konsekwentnie kwestionował ujawnienie go w bazie danych operatu ewidencyjnego jako sprawującego trwały zarząd gruntów, których opodatkowania dotyczy to postępowanie, przy czym podnosił, że nie ma i nigdy nie było podstaw prawnych do przypisania mu takiego statusu. Zatem, biorąc pod uwagę z jednej strony treść przywołanych wyżej przepisów regulujących zasady prowadzenia operatu ewidencyjnego, z drugiej zaś – obowiązki organu prowadzącego postępowanie podatkowe wynikające z art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 o.p., organy podatkowe powinny były wyjaśnić, jakie dokumenty zawarte w zbiorze dokumentów operatu ewidencyjnego były podstawą ujawnienia skarżącego w charakterze, o jakim mowa, w bazie danych tego operatu. Działanie takie pozwoliłoby na weryfikację prawidłowości i wiarygodności danych prezentowanych w informacjach z rejestru gruntów, na których oparły się organy rozstrzygając niniejszą sprawę, a jego zaniechanie doprowadziło do oceny tych dokumentów jako wiarygodnych z naruszeniem art. 187 § 1 i art. 191 o.p. Dodać w tym miejscu należy, że w aktach sprawy znajduje się, zignorowane przez organ odwoławczy z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, pismo Starosty K. z 30.03.2016 r. (k-56 akt administracyjnych), stanowiące odpowiedź na jedno ze skierowanych do tego organu żądań Zarządu o wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym przez wykreślenie Zarządu jako władającego lub zarządcę działek oznaczonych jako rowy. W piśmie tym organ prowadzący ewidencję stwierdził: "Po analizie obowiązującej dokumentacji geodezyjnej, tj. operatów z założenia ewidencji gruntów powyższych obrębów, informuję, iż wnioskowane zmiany mogą być wprowadzone po przeprowadzeniu procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków (...)", co zdaje się potwierdzać wątpliwości w zakresie prawidłowości rozważanych danych ewidencyjnych, a zatem i wiarygodności wykorzystanych w sprawie informacji z rejestru gruntów. Nie można też nie zauważyć, że materiał dowodowy sprawy dowodzi, że skarżący wielokrotnie występował do organu prowadzącego ewidencję o wprowadzenie w niej zmian przez wykreślenie Skarbu Państwa jako właściciela i Zarządu jako władającego w odniesieniu do nieruchomości sklasyfikowanych jako rowy, w tym tych, których opodatkowania dotyczy niniejsze postępowanie. Faktem jest, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wnioski te nie przyniosły oczekiwanego przez skarżącego skutku. Podkreślić jednak należy, że w piśmie z 16.03.2016 r. (k-25 akt administracyjnych) sformułował on nie tylko jednoznaczny wniosek w przedmiotowym zakresie, ale także żądanie wydania decyzji w trybie art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku odmowy aktualizacji ewidencji gruntów. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że było to pismo wszczynające postępowanie przed organem ewidencyjnym, a zatem skarżący zachował się w sposób, który w zaskarżonej decyzji organ podatkowy uznał za prawidłowy. Przywołane wyżej pismo Starosty K. z 30.03.2016 r. stanowi odpowiedź na wniosek z 16.03.2016 r. i nie jest, co oczywiste, decyzją wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie mogło więc być uznane, także przez organy podatkowe, za rozstrzygające merytorycznie w sposób negatywny o żądaniu Zarządu. Organy podatkowe nie powołały się na żaden akt wydany w formie prawem przewidzianej, którym organ prowadzący ewidencję załatwiłby merytorycznie w sposób negatywny wniosek skarżącego o wprowadzenie wskazanych wyżej zmian w ewidencji gruntów, a jednocześnie organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania podatkowego do czasu zakończenia postępowania przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków (k-50 akt administracyjnych), czym naruszył w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy nie tylko art. 210 § 4 o.p., ale także art. 201 § 3 o.p. Wątpliwą wiarygodność danych ewidencyjnych w zakresie określenia Skarbu Państwa jako właściciela i Zarządu jako podmiotu władającego nieruchomościami sklasyfikowanymi jako rowy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K. może potwierdzać decyzja tego organu z [...] Decyzja ta nie obejmuje wprawdzie danych co do nieruchomości, których opodatkowania dotyczy zaskarżona decyzja, jednak w świetle argumentacji skarżącego istotne jest, że nie tylko orzeczono w niej o wykreśleniu Skarbu Państwa jako właściciela i Zarządu jako władającego, ale także przyznano w jej uzasadnieniu, że wpisy te nie miały uzasadnienia. Ponadto decyzja ta została wydana w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego, tj. w trybie wskazywanym przez Zarząd we wnioskach kierowanych do organu prowadzącego ewidencję, w tym we wniosku z 16.03.2016 r., o którym mowa wyżej. Ocena, że organy podatkowe z naruszeniem przepisów postępowania dokonały ustaleń okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów prawa podatkowego mających lub mogących mieć w sprawie zastosowanie, nie uzasadnia uznania za trafny sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Prawidłowo w tym zakresie wyjaśnione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Jeśli natomiast chodzi o regulację zawartą w art. 534 ust. 5 (pkt 3 lub 4) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, to podnieść należy, że - jak wskazano wyżej – w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie zostało prawidłowo ustalone, aby nieruchomości, których opodatkowania dotyczy zaskarżona decyzja, były nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w trwałym zarządzie skarżącego. W związku z tym, w aktualnym stanie sprawy brak jest przesłanek do przyjęcia, że postępowanie dotyczy spraw wynikających z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Rozpoznając sprawę ponownie organy podatkowe powinny przede wszystkim zweryfikować wiarygodność danych ujawnionych w bazie danych operatu ewidencyjnego co do statusu Zarządu w odniesieniu do nieruchomości, których opodatkowania dotyczy postępowanie, oraz rozważyć zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. do czasu zakończenia postępowania przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, wszczętego wnioskiem Zarządu z 16.03.2016 r. Następnie, ewentualnie, organy powinny ustalić z zachowaniem przepisów postępowania, o których mowa wyżej, na podstawie innych dokumentów, niebudzących wątpliwości co do wiarygodności, w szczególności stosownych decyzji, czy Zarządowi można przypisać status podatnika podatku rolnego w odniesieniu do działek gruntu wymienionych w zaskarżonej decyzji. Brak możliwości dokonania takich ustaleń powinien spowodować umorzenie postępowania podatkowego na podstawie art. 208 § 1 o.p. Jeżeli zaś okaże się, że poczynienie takich ustaleń będzie możliwe, to organ podatkowy winien rozważyć zastosowanie w sprawie powołanego wyżej art. 534 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Obejmuje ono uiszczony wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie za czynności pełnomocnika skarżącego ([...] zł).