I SAB/Lu 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zwrotu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj, czerwiec, lipiec i grudzień 2018 r. - oddala skargę. G. W. ("skarżąca"), działając przez pełnomocnika, w dniu [...] sierpnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] skargę na bezczynność Wójta Gminy ("organ") w prowadzeniu sprawy dotyczącej zwrotu opłat za nieodbieranie odpadów komunalnych. W uzasadnieniu skargi podała, że dniu [...] [...] r. do organu złożony został wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu opłat za nieodbieranie odpadów komunalnych za okresy: maj, czerwiec, lipiec oraz grudzień [...] r. z terenu nieruchomości położonej w G. , przy ul. [...], natomiast postępowanie w tej sprawie wszczęto dopiero dnia [...] czerwca [...] r. i do dnia sporządzenia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, czym naruszył przepisy o terminach załatwienie spraw w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wskazała jednocześnie, że postanowienie organu z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie, zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w wyniku czego zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. Z treści skargi wynikało również, że pierwszy termin wskazywany przez organ na załatwienie sprawy, tj. [...] r. nie został dotrzymany, a następny wyznaczono na dzień września [...] r., oraz że w dniu [...] r. za pośrednictwem organu złożone zostało do SKO w L. ponaglenie na bezczynność organu. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak właściwej kwalifikacji wniosku przez organ, był on procedowany równolegle w dwóch referatach, tj. w referacie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w referacie podatkowym. W wyniku opisanych okoliczności organowi zarzucono naruszenie przepisów art. 35 w zw. z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r poz. 2096 ze zm.) w następstwie czego skarżąca domagała się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, żądała zobowiązania organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności a także wymierzenia organowi grzywny z tytułu bezczynności oraz przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z [...] (uzupełnionego w dniu [...] r.) o zwrot opłaty za odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości położonej w G. , przy ul. [...], powodowana była tym, że występujący z wnioskiem A. W., jak ustalono w wyniku wstępnego badania sprawy, nie składał deklaracji na odbiór odpadów, ani z nieruchomości wskazanej we wniosku, ani żadnej innej na terenie Gminy P.. Uznano zatem nie posiadanie przez wnioskodawcę statusu strony w sprawie i odmówiono wszczęcia postępowania. W wyniku zaś jego uchylenia przez SKO w L. (postanowieniem z dnia [...] r.), organ postanowieniem z [...] r. wezwał wnioskodawcę do wykazania umocowania do działania w imieniu swojej matki G. W., co wnioskodawca wykonał w dniu [...] r. nadsyłając stosowne pełnomocnictwo. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] r. pełnomocnik reprezentujący stronę postępowania - G. W. złożył ponaglenie w sprawie zwrotu opłat za nieodbieranie odpadów, w którym domagał się stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ oraz zobowiązania organu do dokonania w terminie 7 dni niezbędnej czynności. W odpowiedzi na to ponaglenie, skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w dniu [...] r., organ przedstawił stanowisko co do sposobu procedowania w sprawie wniosku o zwrot opłaty, z którego wynikało, iż po otrzymaniu z SKO w L. akt sprawy w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (co nastąpiło w dniu [...] r.), zgodnie z zaleceniami SKO wezwał wnioskodawcę do przedłożenia pełnomocnictwa według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie wzorów pełnomocnictwa szczególnego i pełnomocnictwa do doręczeń oraz wzorów zawiadomienia o zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu tych pełnomocnictw, wyznaczając w tym celu 7 dniowy termin. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] r., a postanowieniem z dnia [...] r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r., co, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, wynikało z konieczności oczekiwania na przedłożenie pełnomocnictwa do składania oświadczeń w imieniu matki G. W.. Po jego otrzymaniu w dniu [...] r. organ przystąpił do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi wyjaśniono, że celem rzetelnej analizy sprawy organ wystąpił w dniu [...] r. do Z. U. K. spółka z o.o. w P., świadczącego usługi odbioru odpadów na terenie Gminy P., o udzielenie informacji o odbieranych odpadach z nieruchomości skarżącej, we wskazanym we wniosku okresie. W dniu [...] r. do organu wpłynęła informacja, z której wynikało, że w maju, czerwcu, lipcu i grudniu [...] r. z posesji przy ul. [...] w [...] odpady były odbierane. W tej sytuacji organ wyznaczył pełnomocnikowi skarżącej siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Postanowienie organu w tym przedmiocie z dnia [...] r. zostało doręczone adresatowi po dwukrotnej awizacji dopiero w dniu [...] r., wobec czego organ postanowieniem z dnia [...] r., po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] r., a w dniu [...] r. wydał decyzję w sprawie odmowy zwrotu opłat za odbiór odpadów komunalnych, uzupełnioną z urzędu w trybie art. 210 § 1 i § 4 oraz art. 213 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej: O.p.) o rozstrzygnięcie dotyczące miesiąca grudnia [...] r. Zdaniem organu, uwzględniając podejmowane w toku postępowania czynności, przewidziane w przepisach Ordynacji podatkowej terminy załatwiania spraw nie zostały naruszone. Wskazując na dwumiesięczny termin załatwiania sprawy w postępowaniu odwoławczym organ akcentował, że w toku całego postępowania, wszelkie postanowienia i decyzje były wydawane z zachowaniem ustawowych terminów, a o każdym przypadku nie załatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy zawiadamiał stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi jest bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje między innymi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z regulacji tej wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu podatkowego w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot opłaty z tytułu gospodarowania odpadami. Stosownie do uregulowania wynikającego z 53 § 2b p.p.s.a., formalną przesłankę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, stanowi wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, przy czym ustawa nie określa terminu do jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie warunek w postaci ponaglenia został spełniony, wobec czego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Wniosek, którego rozpatrzenia skarżąca oczekiwała od organu dotyczył opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do których ponoszenia na rzecz gminy obowiązani są właściciele nieruchomości, na podstawie art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016 r., poz. 250, dalej: "u.c.p.g."). Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.p.c.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Natomiast w myśl art. 6o ust. 1 u.p.c.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kontekście treści uzasadnienia skargi wskazać trzeba też na treść art. 6q u.c.p.g., zgodnie z którym w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Oznacza to, że mimo sformułowania zarzutów skargi w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, normatywną podstawę procedowania wniosku o zwrot opłaty w tym przedmiocie stanowią przepisy Ordynacji podatkowej. Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 125 §1 O.p. organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszym środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym termin załatwienia sprawy co od zasady wynosi dwa miesiące. Z kolei w myśl art. 140 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Ustawodawca przyjął, że terminy określone w art. 139 § 1–3 O.p. powinny określać czas efektywny, jakim dysponują organy podatkowe na załatwienie sprawy. Dlatego też, zgodnie z treścią art. 139 § 4 O.p., do terminów określonych w § 1–3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niewliczanie tych terminów oznacza, że z perspektywy organu podatkowego w postępowaniu podatkowym czas "stoi w miejscu", nawet jeżeli podejmowane są jakiekolwiek czynności przez organ podatkowy. Znaczenie pojęcia bezczynności organu, w pierwszej kolejności ukształtowane zostało w drodze piśmiennictwa i orzecznictwa sądów administracyjnych, które wielokrotnie wypowiadały się na ten temat. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjęto żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzono postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zostało ono zakończone wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo podjęciem stosownej czynności (tak m. in. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. II SAB/Ke 26/19, w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r I SAB/Ke 3/19). Powody, dla których określone działanie nie zostało podjęte przez organ, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu, nie mają dla znaczenia przy ocenie zasadności skargi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. III SAB/Kr 77/19). Aktualnie pojęcie to zdefiniowano w art. 141 § 1 O.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.) stanowiącym, iż na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub w terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie (...). Z przepisu tego wynika, że zasadniczo o niezałatwieniu sprawy w terminie możemy mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych ustawowo ( art. 139 O.p.) lub wskazanych przez organ administracyjny na podstawie art. 140 O.p. Mimo, iż w świetle przywołanych definicji bezczynność kojarzy się ze stanem nie zakończenia postępowania, rozumianym jako brak rozstrzygnięcia w sprawie, należy wyjaśnić, iż mająca miejsce w rozpoznawanej sprawie sytuacja odmienna na dzień wniesienia skargi, czyli załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, nie powoduje zwolnienia sądu rozpoznającego sprawę z oceny działania organu w oparciu o kryteria bezczynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyznaje bowiem sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 3710/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl). Odnosząc te spostrzeżenia do stanu faktycznego sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej zostało zakończone wydaniem przez organ podatkowy decyzji z dnia [...] a więc przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność tego organu, co miało miejsce w dniu [...] września 2019 r. Ta okoliczność, jak zaznaczono wyżej, nie tamuje oceny postępowania pod względem przesłanek bezczynności, rozumianej zasadniczo jako niepodejmowanie przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wbrew jednak stanowisku skargi, sąd nie dopatrzył się w tej sprawie bezczynności organu podatkowego. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, że organ podejmował czynności adekwatne do stanu sprawy. Pierwotny wniosek o zwrot poniesionej opłaty z [...] r., który nie został przez wnoszącego opatrzony podpisem, wywołał konieczność reakcji organu w postaci wezwania do jego uzupełnienia, co nastąpiło w dniu [...] r. Mając na uwadze, że wnioskodawca nie złożył deklaracji na odbiór odpadów, kolejnym działaniem organu było wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących podmiotu, na którym w odniesieniu do nieruchomości wskazanej we wniosku ciążył obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty, co uczyniono w ciągu 7 dni po otrzymaniu podpisanego wniosku w tej sprawie. Trzeba też zaznaczyć, że dopiero w piśmie z [...] r. (wpływ do organu [...] r.) wnioskodawca wyjaśnił motywy wniosku, tj. przebywanie mieszkanki posesji w okresie od maja do lipca [...] r. w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym, z którego to faktu wnioskodawca wywodził brak obowiązku naliczania opłaty. Wprawdzie działanie organu w tej sprawie, jakim była odmowa wszczęcia postępowania (postanowienie z [...] r.) w wyniku stwierdzenia, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony, nie było prawidłowe i zostało w wyniku kontroli instancyjnej uchylone przez SKO w L. postanowieniem z [...] r., co jednak nie prowadzi do zmiany oceny działania organu podatkowego w kontekście przesłanek bezczynności. Należy bowiem przypomnieć, iż rozpoznając sprawę skargi na bezczynność organu, sąd nie ocenia merytorycznej poprawności jego działań. Jak wynika z wyjaśnień organu oraz z akt sprawy, w dalszym toku postępowania, po zwrocie akt z SKO, organ przystąpił do czynności procesowych. Postanowieniem z [...] r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia pełnomocnictwa skarżącej uprawniającego do działania w jej imieniu, co wnioskodawca uczynił w dniu [...] r., w związku z czym reakcja organu jaką było zawiadomienie pełnomocnika skarżącej, postanowieniem z [...] r. w trybie art. 140 O.p., o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu na dzień [...] r., nie może być poczytywana w kategoriach bezzasadnego opóźnienia w załatwianiu sprawy. Jednocześnie bowiem w dniu [...] r. organ wystąpił do właściwej jednostki (Zakładu Usług Komunalnych) o udzielenie informacji na temat odbioru odpadów komunalnych z posesji skarżącej w poszczególnych miesiącach [...] r., a po jej uzyskaniu (co miało miejsce w dniu [...] r.) niezwłocznie zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Postanowienie w tej kwestii z dnia [...] r. doręczone zostało adresatowi po dwukrotnej awizacji w dniu [...] r., w związku z czym mając na uwadze upływ wyznaczonego wcześniej terminu załatwienia sprawy, po raz drugi organ zawiadomił wnioskodawcę o jego przedłużeniu o miesiąc (do [...] r.). W dniu 26 sierpnia do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez pełnomocnika skarżącej w wnioskiem do dokonanie niezbędnej czynności w sprawie. Ostatecznie przed upływem wyznaczonego terminu, tj. w dniu [...] sierpnia 2019 r. organ podatkowy wydał decyzję o odmowie zwrotu opłat za odbiór odpadów komunalnych, doręczoną pełnomocnikowi skarżącej [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu ponaglenia, postanowieniem z [...] r. uznało je za nieuzasadnione. Analiza przedstawionych czynności organu podatkowego uzasadnia zdaniem sądu ocenę, że były one podejmowane bez zbędnej zwłoki. Sąd nie dopatrzył się opieszałości ze strony organu. Jego reakcje nie były spóźnione. Organ podejmował czynności adekwatne do toku postępowania, a ostatecznie załatwienie sprawy z udziałem prawidłowo umocowanego pełnomocnika (to jest od [...] r.) nastąpiło w terminie nie przekraczającym dwóch miesięcy, o którym stanowi art. 139 § 1 O.p., mając na uwadze prowadzone postępowanie dowodowe. Przy czym należy podkreślić, iż w toku postępowania organ prawidłowo skorzystał z trybu określonego w art. 140 § 1 O.p., zawiadamiając pełnomocnika o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Należy natomiast wskazać, że w niniejszym postępowaniu poza oceną sądu w niniejszej sprawie pozostaje trafność podejmowanych rozstrzygnięć, tak co do odmowy wszczęcia postępowania jak i co do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot opłat. W postępowaniu toczącym się w sprawach ze skarg na bezczynność, sąd nie bada bowiem merytorycznej treści rozstrzygnięcia, poddając ocenie jedynie terminowe załatwienie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 107/11). Należy też dodać, że w pierwszej fazie postępowania zainicjowanego wnioskiem pełnomocnika skarżącej, wobec braków formalnych wniosku oraz z uwagi na nieprecyzyjne określenie przedmiotu żądania i związaną z tym konieczność dokonania przez organ niezbędnych wyjaśnień, nie można organowi zarzucić, iż procedowanie koncentrowało się wyłącznie na aspektach formalnych wniosku, ani tym bardziej nie można zarzucić mu bezczynności. Okres konieczny dla uzyskania podpisy pod wnioskiem, jak też dla poczynienia niezbędnych wyjaśnień co do przedmiotu żądania, jak miało to miejsce w sprawie, w oczywisty sposób wydłuża okres procedowania w sprawie i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być traktowany w kategoriach opieszałości organu, co znajduje uzasadnienie w treści przywołanego wyżej art. 139 § 4 O.p. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do działań organu po uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zgodnie z zaleceniami SKO, wezwał wnioskodawcę do przedłożenia pełnomocnictwa według stosownego wzoru wyznaczając w tym celu 7 dniowy termin. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] r., a postanowieniem z dnia [...] r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r., przy czym oczywistym jest, że wynikało to z konieczności stosownego oczekiwania przez organ na przedłożenie pełnomocnictwa do składania oświadczeń w imieniu matki G. W.. Tuż po jego otrzymaniu w dniu [...] r. organ przystąpił jednak do rozpoznania wniosku. Podkreślić w tym kontekście trzeba, że dla stwierdzenia bezczynności, przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SAB/Gd 90/19). W realiach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie zachodziła, wobec czego nie było podstaw do uwzględnienia wniosku. Reasumując są stwierdza, że analiza sposobu procedowania oraz podejmowanych przez organ czynności, nie uprawnia do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności rozpatrując sprawę wniosku o zwrot opłaty za odbiór odpadów komunalnych. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.