II SA/Lu 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stypendium sportowego oddala skargę. P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na podstawie art. 8, 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a – skargę na uchwałę Rady Miasta w T. L. z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych przyznawanych zawodnikom za wysokie wyniki sportowe (Dz.Urz.Woj. Lub. Nr [...] z dnia [...] maja 2011r., poz. 1345) domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej §2, §3 ust.5, § 5 ust. 2 pkt 1. W zaskarżonych przepisach Rada Miejska w T. L. uchwaliła, że : - § 2 ust.1 - "Stypendium sportowe Gminy Miejskiej T. L., zwane dalej stypendium, może być przyznawane zawodnikowi, który łącznie spełnia następujące warunki: 1) uprawia dyscyplinę sportową objętą współzawodnictwem sportowym, prowadzonym przez [...] Związki Sportowe; 2) zobowiąże się pisemnie do promocji Gminy Miejskiej T. L., która polegała będzie na informowaniu o wkładzie finansowym Gminy Miejskiej T. L. w realizowane zadanie, a także poprzez umieszczenie logo Gminy Miejskiej T. L. na garderobie sportowej zawodnika, o ile nie pozostaje to w sprzeczności z innymi umowami cywilno-prawnymi zawartymi przez zawodnika, jego klub lub związek sportowy". - § 3 ust. 5 - "Przyznanie i pozbawienie stypendium sportowego następuje w drodze decyzji". - § 5 ust. 1 i 2- "Stypendia przyznaje się na czas określony, tj. nie dłużej niż na 12 miesięcy. Przyznane stypendia nie podlegają waloryzacji i wypłacane są miesięcznie, do końca każdego miesiąca, na wskazany przez zawodnika indywidualny rachunek bankowy (w przypadku niepełnoletniego zawodnika na wskazany rachunek bankowy rodzica/prawnego opiekuna) (ust.1). 2. W. miesięcznej kwoty stypendium wynosi do [...] złotych, przy spełnieniu kryterium określonego w punkcie 1 i jednego z kryteriów określonych w punktach 2 - 6: 1) zawodnik ukończył 15 rok życia (...)". Zdaniem Prokuratora, Rada Miasta w T. L. uchwalając zaskarżone przepisy, wykroczyła poza przyznaną jej w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia [...] czerwca 2010r. o sporcie (Dz.U. z 2014r., poz.715) delegację ustawową, naruszając w sposób istotny ten przepis, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części. Zdaniem Prokuratora, Rada nie była uprawniona do ograniczenia (w § 2) przyznania stypendium sportowego wyłącznie do zawodników dyscypliny sportowej objętej współzawodnictwem sportowym, zrzeszonych w klubach sportowych, gdyż w świetle art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać stypendia sportowe dla osób fizycznych (a nie "zawodników", bo takiej definicji ustawa nie przewiduje) za osiągnięte wyniki sportowe, a więc dla wszystkich uprawiających aktywność fizyczną, niezależnie od tego, czy jest to dyscyplina sportowa prowadzona przez Polski Związek Sportowy, objęta współzawodnictwem. W przepisie tym Rada Miasta w T. L. – zdaniem Prokuratora – bezpodstawnie uzależniła przyznanie takiego stypendium od zobowiązania się przez zawodnika do promocji Gminy M. T.. Zdaniem Prokuratora wadliwy jest również § 3 ust. 5 uchwały, gdyż sugeruje on brak możliwości odwołania od decyzji, o której mowa w tym przepisie, co stanowi naruszenie art. 15 kpa. Również bezpodstawnie Rada Miasta ograniczyła w § 5 ust. 2 pkt 1 przyznanie stypendium dla osób powyżej 15 roku życia, pomimo, że art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie odnosi się do wszystkich osób fizycznych; postanowienie to narusza również art. 32 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. L. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przepis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie ogranicza możliwości przyznania stypendium sportowego tylko do osób zrzeszonych w klubach sportowych, a uzależnia je wyłącznie od uprawiania dyscypliny sportowej objętej współzawodnictwem przez Polski Związek Sportowy, przy czym wyjaśniła, że wszystkie dyscypliny i konkurencje wymienione w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały jako sporty o szczególnym znaczeniu dla Miasta T. L. są objęte współzawodnictwem prowadzonym przez Polski Związek Sportowy. Takiego ograniczenia nie stanowi warunek zobowiązania się zawodnika do promocji Gminy Miejskiej T. L., gdyż jednym z celów ufundowania stypendium jest promocja sportu, a także i miasta poprzez finansowe wspieranie uzdolnionych sportowców i promocja Miasta przez konkretnego zawodnika na zawodach sportowych przez umieszczenie logo na garderobie sportowca. Nie jest również niesłuszne ograniczenie przyznania stypendium wyłącznie osobom powyżej 15 lat (§ 5 ust. 2 pkt 1), gdyż celem tego ograniczenia nie jest faworyzowanie takich osób, ale określenie wyraźnej granicy wiekowej i zapobieżenie wątpliwościom interpretacyjnym przy kwalifikowaniu do otrzymania stypendium sportowego najmłodszym uczestnikom imprez sportowych. Zdaniem Rady Miasta, nie jest również wadliwy § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały, dotyczący wydania decyzji o przyznaniu stypendium sportowego ze względu na brak wskazania, że od decyzji tej przysługuje odwołanie, gdyż prawo wniesienia odwołania wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a każda decyzja wydawana na podstawie tego przepisu zawiera pouczenie o takim prawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Podstawą wniesienia przez P. L. skargi w niniejszej sprawie był art. 8 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę (...), jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z kolei zgodnie z art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa (...). "Uwzględnienie skargi prokuratora, złożonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze, na uchwałę rady gminy sprzeczną z prawem, winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności" .(zob. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 1992r., I SA 376/92). "Uprawnienie prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego nie będzie natomiast w żadnym razie odpowiadało przesłankom zaskarżenia uchwały organów gminy określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Prokurator więc może zakwestionować uchwałę, która nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a zwłaszcza we wniosku nie musi wykazywać tego, że konkretny interes prawny lub uprawnienie indywidualnego podmiotu zostały naruszone uchwałą. Wniosek prokuratorski dotyczy uchylenia niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego, co czyni z niego środek kontroli przestrzegania prawa zobiektywizowany, tzn. służy on samemu przywróceniu stanu zgodnego z prawem w działalności uchwałodawczej organów samorządu, a nie ma wprost na celu np. usunięcia naruszenia konkretnego uprawnienia czy też skonkretyzowanego interesu prawnego jednostki. Wskutek rozpatrzenia wniosku prokuratora może również zostać usunięte naruszenie jednostkowego interesu lub uprawnienia, ale ochrona tych wartości nie stanowi w świetle przepisu ustawy o prokuraturze obligatoryjnej przesłanki wniesienia wniosku do sądu administracyjnego, bo do tego legitymuje prokuratora sam zarzut niezgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego". (J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia [...] marca 1992r., IV SA 1047/91, OSP 1994, nr [...]). W sprawie niniejszej nie ma przesłanek do uwzględnienia skargi P. L., gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała Rady Miasta w T. L. w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem w powyższym rozumieniu, w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwalając zaskarżone przepisy Rada przekroczyła granice ustawowego upoważnienia określone w przepisie art. 31 ustawy o sporcie. Zgodnie z tym przepisem, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (ust.1). Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (3). Z przepisu tego wynika, że każda z jednostek samorządu terytorialnego może we własnym zakresie ustanawiać i finansować okresowe stypendia oraz nagrody i wyróżnienia, których beneficjentem mogą być osoby fizyczne. Przepis ten nie zobowiązuje więc, a jedynie uprawnia organy jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania i finansowania stypendiów sportowych. Zatem wyłącznie od uznania organu samorządowego zależy, czy uchwała w przedmiocie stypendiów w ogóle zostanie podjęta. Ponadto przepis ten nie określa szczegółowo kryteriów, w tym podmiotowych, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Wynika z niego jedynie, że beneficjentami stypendiów, nagród i wyróżnień mają być osoby fizyczne (ust. 1), a kryteriami, które organ ma obowiązek wziąć pod uwagę, ustalając szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość tych świadczeń, są wyłącznie znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3). Taki szeroki zakres swobody organów samorządowych jest uzasadniony, gdyż stypendia sportowe finansowane są z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego i to ta jednostka samorządu ponosi wyłączny ciężar finansowania świadczeń, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie. Z powyższych względów uprawnione było określenie przez Radę Miasta w T. L., że stypendia sportowe będą przyznawane zawodnikowi, który "uprawia dyscyplinę sportową objętą współzawodnictwem sportowym, prowadzonym przez [...] Związki Sportowe" (§ 2 ust.1 pkt 1), a także jedynie osobom powyżej 15 roku życia (§ 5 ust. 1 i 2). Nie ma również podstaw do uznania, że Rada Miasta bezpodstawnie uzależniła przyznanie stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień od zobowiązania się do promocji Gminy Miejskiej T. L. (§ 2 ust.1 pkt 1). Celem przyznawania stypendiów sportowych jest bowiem promocja jej mieszkańców, zarówno tych zrzeszonych w klubach sportowych mających siedziby na terenie jednostki, jak i niezrzeszonych, poprzez finansowe wsparcie uzdolnionych sportowców będących jej mieszkańcami. Gmina nie ma więc obowiązku finansowania każdej osoby uprawiającej jakikolwiek sport w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie, stanowiącym, że sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Jak wskazano jedynymi kryteriami ustalania zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, ich rodzajów i wysokości są wyłącznie znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. To zatem jednostka samorządu terytorialnego ocenia, jakie dyscypliny sportowe mają dla niej znaczenie. W świetle powyższych rozważań, nie sposób dopatrzeć się w regulacjach uchwały, których stwierdzenia nieważności domaga się P. L. naruszenia przepisów, w szczególności przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone przepisy nie naruszają również konstytucyjnej zasady równości. Art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1), a także że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Równość należy postrzegać w kategoriach zasady systemu praw i wolności jednostki, odnoszącej się do całego systemu tych praw i wolności oraz wyznaczającego sposób stosowania poszczególnych konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Nie chodzi przy tym o bezwzględną równość wszystkich obywateli, gdyż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Stąd, rozważenie zarzutu naruszenia zasady równości należy poprzedzić wyodrębnieniem cechy relewantnej grupy, w ramach której do nierówności dochodzi, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Dopiero w następnej kolejności dokonuje się oceny kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania w ramach rej grupy, tj. ustalenia, czy odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych znalazło podstawę w przekonujących argumentach. Kryterium to winno pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. "Równe traktowanie" nie oznacza otrzymania równych udziałów rozdzielanych dóbr, lecz stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych otrzymaniem rozdzielanych dóbr bądź ponoszących ciężary związane z ich tworzeniem, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz przywiązywanie równej wagi do ich potrzeb i interesów. Oceniając przepisy uchwały Rady Miasta w T. L., które kwestionuje Prokurator w kontekście konstytucyjnej zasady równości, należy zatem zidentyfikować istotną cechę, która pozwala na wyodrębnienie określonej kategorii jednostek, które powinny być traktowane według jednakowej miary. Przy uwzględnieniu treści i celu zaskarżonej uchwały nie ulega wątpliwości, iż cechą tą jest promowanie Gminy poprzez osiąganie określonych wyników sportowych. Zatem kategorię jednostek, które w świetle tej uchwały powinny być traktowane według jednakowej miary, tworzą osoby fizyczne, które promują Gminę, osiągając określone w uchwale wyniki w sporcie. Mając na uwadze powyższe, naruszenie zasady równości miałoby miejsce wówczas, gdyby Rada Miasta w uchwale honorowała stypendiami i innymi świadczeniami wyłącznie zawodników przynależących do określonego klubu sportowego, z pominięciem członków innych klubów, bądź zawodników należących do klubów sportowych z pominięciem zawodników niezrzeszonych w żadnym z klubów, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżone przepisy nie wprowadzają takiego rozróżnienia, a ograniczenie dotyczy wyłącznie dyscyplin sportowych i wieku osób, którym stypendia, nagrody i wyróżnienia mogą być przyznane, co – jak wskazano – mieści się w granicach ustawowego upoważnienia jednostek samorządu terytorialnego. Reasumując, przepisy uchwały Rady Miasta zostały wydane w granicach upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, dlategom Sąd uznając, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. nie narusza prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.