II SA/Lu 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] znak: [...] odmawiającą M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 7 maja 2021 r. M. K. wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. K., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 1 marca 2021 r., znak: [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 5 lutego 2021 r. Odmawiając wnioskodawcy przyznania tego świadczenia, organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) i uznał, że moment powstania niepełnosprawności H. K. (od 81. roku życia) stanowi o wystąpieniu negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto podał, że M. K. pobiera rentę rolniczą. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Kolegium powołanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymało ją w mocy, wyjaśniając, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych pozytywne przesłanki jego przyznania oraz nie występują negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało następnie, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ustalonego orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. oraz sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawną matką. Przechodząc do przesłanek odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji, Kolegium wyjaśniło, że argumentacja tego organu, oparta na brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K [...], w którym Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Według Kolegium, nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na okres powstania niepełnosprawności H. K. jest nieuprawniona. Niemniej jednak Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w postaci ustalonego wobec wnioskodawcy prawa do renty rolniczej. Zdaniem Kolegium, z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia" lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wnioskodawca M. K. ma ustalone prawo do renty rolniczej rekompensującej niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W ocenie Kolegium, brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sposób bezpośredni i jednoznaczny wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do renty. Skoro ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych wyjątków, to w przypadku posiadania ustalonego prawa do renty wyeliminowana została możliwość przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, jak i świadczenia pomniejszonego o kwotę otrzymywanej renty, o co wnosi pełnomocnik skarżącego. Uwzględnienie wniosku pełnomocnika skarżącego w zakresie przyznania świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością pobieranej renty a aktualnie przysługującego opiekunom osób niepełnosprawnych świadczeniem skutkowałoby przyznaniem "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które nie jest znane ustawie o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wnosząc w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób istotny. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w przypadku skarżącego zostały spełnione wszelkie pozytywne przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ dokonał ponadto prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K [...], Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) i przyjął, że przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy pominąć tę część przepisu, którą Trybunał uznał za niekonstytucyjną. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Matka skarżącego H. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 1 marca 2021 r., znak: [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 5 lutego 2021 r., zaś syn – M. K. sprawuje nad nią stałą, codzienną opiekę. M. K. ma ustalone prawo do renty rolniczej z KRUS od 1 maja 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., a ściśle – rozstrzygnięcia, czy pobieranie renty rolniczej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania tego świadczenia. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Ponieważ skarżący - co jest w sprawie bezsporne – w dacie wydawania decyzji organów obu instancji miał ustalone prawo do renty, organy odmówiły mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcia te nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ opierały się na wadliwej, bo ograniczonej jedynie do aspektów językowych, wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Uwzględnienie pozostałych rodzajów wykładni prawa, czyli wykładni systemowej, celowościowej i historycznej, pozwala postawić tezę, że posiadanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do renty nie zawsze stoi na przeszkodzie ustaleniu jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do renty jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, które nie jest sprzeczne nie tylko z zasadą równości wobec prawa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do renty rolniczej w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej renty. Tym samym osoba pobierająca rentę rolniczą nie ponosiła straty finansowej. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i renty rolniczej musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej rentę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do renty. W związku z tym prawo do renty nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoby posiadające prawo do renty, zwłaszcza w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym rentę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do renty znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na rentę. W tym miejscu podkreślić trzeba, że art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r. FUS.), do którego odsyła art. 34 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.), stanowi wprost o możliwości zawieszenia prawa do m.in. renty na wniosek uprawnionego, bez konieczności szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem służącym świadczeniobiorcy do tego, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, /w:/ Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, W. 2019, SIP LEX). Takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafny jest zatem wniosek, że zawieszenie prawa do renty należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Należy więc przyjąć, że "zawieszenie prawa do renty" i wstrzymanie jej wypłaty stanowi odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do renty (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty renty. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i przedstawienia decyzji KRUS o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować stosownie do art. 9 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie pouczyły i nie poinformowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wystosowały do niego również zawiadomienia w trybie art. 79a k.p.a. Powyższe zaniechanie skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji z powodu istotnego naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 79a i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a rentą mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Ubocznie należy podnieść, że Sąd nie podziela poglądu polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością renty netto a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej, czy przepisu określającego wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności np. w zakresie odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK [...], CBOSA). Odnosząc się do wyrażonego na rozprawie stanowiska pełnomocnika Kolegium, że to nie skarżący, ale jego żona sprawuje opiekę nad H. K., to nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Okoliczność, że żona skarżącego pomaga mu w codziennej opiece nad matką nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś to, że skarżący tę opiekę na co dzień sprawuje wynika jednoznacznie z materiału dowodowego sprawy. Ten fakt potwierdziło również Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wprost wskazało, że "w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (...) oraz sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez wnioskodawcę" (k. 42 akt adm.). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Weźmie pod uwagę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie renty). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty. Zawieszenie prawa do renty skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r. FUS). O ile skarżący doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.