II SA/Lu 100/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca.), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania K. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] dnia 15 lipca 2011 r. odmawiającej umorzenia K. S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 15 693,42 zł za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. oraz odmawiającej umorzenia stronie ustawowych odsetek ustalonych na dzień 15 lipca 2011 r. w wysokości 4 799,00 zł – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wymienioną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił uwzględniania wniosku K. S. o umorzenie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym: E. S., E. S. i S. S. oraz odmówił umorzenia kwoty odsetek ustawowych od tych należności. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca ma wykształcenie zawodowe – kierowca mechanik, od 1 listopada 2010 r. jest zatrudniony na stanowisku kierowcy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w firmie "[...]". Wynagrodzenie strony do dnia 31 maja 2011 r. było równe minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, które w 2011 r. wynosiło 1 386,00 zł. W maju 2011 r. wnioskodawca zwrócił się do swego pracodawcy o zmniejszenie wymiaru czasu pracy, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Pracodawca przychylił się do tego wniosku i od 1 czerwca 2011 r. wypowiedział dotychczasowe warunki pracy. Od tej daty wnioskodawca jest zatrudniony w wymiarze ¼ pełnego wymiaru z wynagrodzeniem w wysokości ¼ minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ pierwszej instancji wskazał, iż dostrzega trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz konieczność leczenia, zwłaszcza schorzeń psychicznych, jednakże okoliczności te nie przesądzają o zasadności rozpoznawanego wniosku. Zdaniem organu, skoro wnioskodawca, jako dłużnik alimentacyjny, nie wywiązuje się ze swoich bieżących zobowiązań alimentacyjnych, to winien on mieć świadomość, że jego zadłużenie z tego tytułu będzie wzrastać. Powinien on więc liczyć się z koniecznością zapłaty należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podkreślił, iż dołączył do materiału dowodowego dokumenty przedłożone przez K. S. wraz z odwołaniem. Zdaniem Kolegium przesłuchanie konkubiny odwołującego się jest niecelowe, albowiem nie wniosłoby ono nic nowego do sprawy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył K. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, 2. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji oraz niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przyjętego stanowiska, 3. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, nieprawidłową wykładnię przesłanek umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz nierozpoznanie wniosku skarżącego o częściowe umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Sąd uwzględnił jednak skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1270), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 lipca 2011 r. odmawiającą umorzenia skarżącemu: 1. należności z tytułu wypłaconych na rzecz osób uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 15 693,42 zł za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r., 2. ustawowych odsetek od wypłaconych świadczeń w powyższym okresie, ustalonych na dzień 15 lipca w wysokości 4 799,00 zł. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle paragrafu 2 tego artykułu organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", organ właściwy wierzyciela może – na wniosek dłużnika alimentacyjnego – umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie powyższych należności następuje w drodze decyzji administracyjnej organu właściwego wierzyciela (ust. 3). Z powyższego wynika, iż wszczęcie przez organ właściwy wierzyciela postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy, następuje wyłącznie na wniosek dłużnika. Postępowanie w takiej sprawie nie może zostać zainicjowane z urzędu ani na wniosek jakiegokolwiek innego podmiotu. Jedynie wyjątkowo, w myśl art. 61 § 2 k.p.a., organ właściwy wierzyciela mógłby wszcząć postępowanie w tej sprawie z urzędu, ale byłby w takim przypadku zobowiązany zwrócić się o wyrażenie przez dłużnika alimentacyjnego wyraźnej jego zgody. W razie nieuzyskania takiej zgody wskazany organ byłby zmuszony do umorzenia postępowania na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko potwierdza analiza art. 30 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Przepis ten również daje podstawę do umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej w oparciu o przepisy ustawy. Ustawodawca odmiennie określił jednak w tym przepisie nie tylko przesłanki umorzenia wskazanych należności i organ upoważniony do rozstrzygnięcia tej sprawy, którym jest organ właściwy dłużnika alimentacyjnego (a nie organ właściwy wierzyciela), ale także sposób wszczęcia postępowania w tym przypadku. Przepis ten, inaczej niż art. 30 ust. 2 ustawy, nie zawiera jednoznacznego sformułowania "na wniosek dłużnika alimentacyjnego", co oznacza, a contrario, iż dopuszcza on możliwość wszczęcia postępowania w tejże sprawie również z urzędu. Tym bardziej więc, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, iż umorzenie przez organ właściwy wskazanych wyżej należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, nastąpić może wyłącznie po złożeniu skutecznego wniosku przez podmiot uprawniony, to jest przez dłużnika alimentacyjnego. Wyrażenie zgody przez dłużnika alimentacyjnego jest więc warunkiem podstawowym prowadzenia przez organ właściwy wierzyciela postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności wynikających z wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wszczętego – wbrew przepisowi art. 30 ust. 2 ustawy – bez wniosku dłużnika. Prowadzenie postępowania w takiej sprawie bez wystąpienia o zgodę dłużnika alimentacyjnego bądź bez jego zgody stanowi rażące naruszenie art. 61 § 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 ustawy, co skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 290-291). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 kwietnia 2010 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek datowany na dzień 5 kwietnia 2010 r. o umorzenie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych dzieciom K. S. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. łącznie z odsetkami. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 30 ust. 2 ustawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że wniosek ten nie został własnoręcznie podpisany przez skarżącego. Znajdujące się bowiem w treści wniosku (pod uzasadnieniem) imię i nazwisko skarżącego nie zostało naniesione pismem ręcznym przez wnioskodawcę, lecz stanowi wydruk komputerowy (akta administracyjne sprawy, karty pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji z dnia 1 marca 2010 r., nr [...] a pismem tego organu z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr [...], adresowanym do Kolegium). Oznacza to, iż wniosek ten obarczony był brakiem formalnym, uniemożliwiającym nadanie mu dalszego biegu. W przypadku bowiem złożenia wniosku nieopatrzonego podpisem wnioskodawcy, organ administracji właściwy do rozpatrzenia wniosku obowiązany jest wezwać osobę wskazaną w piśmie jako wnioskodawca do usunięcia tego braku i podpisania wniosku, w terminie siedmiu dni, pouczając ją, że nieusunięcie wskazanego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a.). Wniosek taki, dopóki nie zostanie podpisany, nie może więc wywołać zamierzonego przez wnioskodawcę skutku, to jest nie może prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenie prawa ma bowiem charakter "rażący" w takim przypadku, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 630-631; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101). Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają w sposób rażący art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 k.p.a. oraz art. 61 § 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 ustawy. Organy administracji nie podjęły bowiem czynności wymaganych prawem w celu usunięcia braków formalnych wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2010 r., a mimo to prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie, w której wyłączona jest, w myśl art. 30 ust. 2 ustawy, możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a., stwierdził także nieważność decyzji organu pierwszej instancji, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji przedwczesne było dokonywanie oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie trafności merytorycznego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy zwrócą również uwagę na konieczność uporządkowania i ponumerowania akt administracyjnych niniejszej sprawy. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).