II SA/Lu 1002/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie NSA Witold Falczyński, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi F. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [..] nr [...] We wniosku z dnia 6 kwietnia 2017r. F. F. domagał się przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Pismem z dnia 18 maja 2017r. Prezydent miasta L. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez podanie składu rodziny, a następnie kolejnym wezwaniem z 26 maja 2017r. o dalsze uzupełnienie wniosku, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, przez złożenie oświadczenia A. J. o nieopodatkowanym dochodzie. W dniu 1 czerwca 2017r. wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że jego matka A. J. od wielu lat przebywa w A. i nie ma z nią żadnego kontaktu, nie może zatem wpisać jej do składu rodziny, ani dostarczyć zaświadczenia o jej dochodach. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. wniosek o przyznanie świadczenia pozostawił bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego w przypadku niezastosowania się do wezwania , o którym mowa w ust.1 lub 2 organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Po rozpatrzenia odwołania F. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy, podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. F. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art.. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek sformułowania zobowiązania niemożliwego do wykonania podstawie prawnej nieobowiązującej w chwili wydania decyzji; naruszenie art. 15 ust.1-9 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym po 1 sierpnia 2017r. poprzez zobowiązanie do złożenia oświadczenia jego matki, która od wielu lat przebywa na terenie [...], nie utrzymuje z nim żadnego kontaktu, ani nie wspomaga finansowo; zastosowanie § 5 ust.2 i 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, podczas, gdy w dacie wydania decyzji obowiązywało już rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. ( Dz. U z 2017r. poz. 1467); niezastosowanie przepisów at. 15a ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym po 1 sierpnia 2017r. zobowiązującego organ do samodzielnego ustalania i weryfikacji dochodów członków rodziny; niezastosowanie wspomnianego rozporządzenia z dnia 27 lipca 2017r. oraz naruszenie art. 7,77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwie wydanej decyzji. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że jego matka od wielu lat przebywa za granicą, nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów. Do czasu uzyskania pełnoletności przebywał w rodzinie zastępczej babki, co tylko potwierdza brak osobistej styczności z matką. Nie ma żadnych środków, ani możliwości, aby ustalić, gdzie ona obecnie przebywa i czy osiąga jakiekowiek dochody. Ponadto w jego ocenie złożenie takiego oświadczenia nie wniosłoby do sprawy nic nowego, gdyby bowiem osiągała dochody łożyłaby jakiekolwiek kwoty na jego utrzymanie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011r. ( I OSK 1197/11 ) skarżący przekonywał, że zbędne jest składanie oświadczenia, jeżeli jego treść z dozą najwyższego prawdopodobieństwa nie będzie miało wpływ na ustalenie wysokości dochodu. Zdaniem skarżącego skoro wcześniej przebywał w rodzinie zastępczej, nie mieszka z matką i nie utrzymuje z nią kontaktu, nie powinna być uznana za członka jego rodziny. W tym samym orzeczeniu NSA stwierdził, że w przypadku niemożności przedstawienia przez stronę oświadczenia innej osoby organ nie może stosować przepisu § 5 ust.3 rozporządzenia z 28 lipca 2008r., ale z urzędu podjąć działania w celu uzyskania stosownego zaświadczenia. Także w ocenie skarżącego z tego powodu należało pominąć żądanie złożenia oświadczenia o dochodach jego matki z powodu braku możliwości jego uzyskania. Skarżący zwrócił uwagę, że at. 15a ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym po 1 sierpnia 2017r. wprost nakłada na organ ustalający prawo do świadczeń z Funduszu alimentacyjnego obowiązek samodzielnego uzyskania informacji o dochodach i ich weryfikacji w drodze elektronicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi zastosowania przez Kolegium nie obowiązujących już przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. poz. 2229) jest oczywiście uzasadniony. Na podstawie art. 40 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U.z 2017r. poz. 1428) wspomniane rozporządzenie utraciło bowiem moc z dniem wejścia w życie rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji , jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ( Dz. U z 2017r. poz. 1467 ). Na mocy art. 11 ust.3 lit.c ) wspomnianej ustawy z dnia 7 lipca 2017r, z dniem 1 sierpnia 2017r. zmieniony został także art. 15 ust. 4 pkt.1 ustawy z dnia 7 września 2007r,. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wbrew jednak przekonaniu skarżącego uchybienia organu w tym zakresie nie miały znaczenia dla sprawy. Zarówno bowiem dotychczasowa treść art. 15 ust. 4 pkt. 1 ustawy jak i przepisy nowego rozporządzenia kwestie będące przedmiotem rozstrzygnięcia regulują w analogiczny sposób. Zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt.1 do wniosku należy dołączyć odpowiednio zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów, niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b,art. 30c,art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm), dotyczące każdego członka rodziny. Z kolei § 3 ust.1 rozporządzenia z 27 lipca 2017r. stanowi, że oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym oświadczenia wnioskodawcy o dochodach członków rodziny innych, niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b,art. 30c,art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), zawierają odpowiednio: 1) dane osoby składającej oświadczenie oraz dane członka rodziny, którego dotyczy oświadczenie, w tym: imię, nazwisko, numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość; 2) dane dotyczące dochodu; 3) klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.".§ 8 ust.1 stanowi natomiast, że w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa, wraz z pouczeniem, pisemnie wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa, wraz z pouczeniem, pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym, niż 30 dni. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia ( ust.2 ). Zauważyć jednak trzeba, że według § 13 ust.2 w przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie, wraz z pouczeniem, wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia bez konieczności wydawania decyzji, czego Kolegium zdaje się nie zauważyło. Problem sprowadza się jednak nie do kwestii jakie skutki wywołuje brak złożenia wymaganego oświadczenia lub zaświadczenia dokumentującego dochody ze źródeł nie podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych o jakim stanowi art. 15 ust.4 pkt.1 ustawy, ale czy okolicznościach sprawy żądanie takiego dokumentu było uzasadnione. Rację ma skarżący wskazując, że pierwszorzędnym zagadnieniem jakie powinny mieć na uwadze organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest jego cel kwalifikowany jako forma wsparcia niealimentowanych dzieci. Jest natomiast oczywiste, że w niekwestionowanych przez nie okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe spełnienie ustawowego celu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przy uznaniu tych okoliczności za niemające żadnego znaczenia dla wykładni pojęcia "rodzina" określonego w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W preambule do tej ustawy wskazano bowiem, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. W art. 9 ust. 1 powołanej ustawy określono zaś krąg osób uprawnionych do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, spośród którego wyłączone zostały jedynie osoby określone w art. 10 ust. 2 powołanej ustawy. O ile więc ustawowym warunkiem uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest także spełnienie kryterium dochodowego rodziny (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) osoby wnioskującej o przyznanie takiego świadczenia, to jednak pojęcie "rodzina", którego definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 omawianej ustawy, powinno w konkretnie rozpatrywanej sprawie uwzględniać ustawowy cel dopuszczalności przyznania przedmiotowego świadczenia. Nie można bowiem dopuszczalności przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uzależniać od okoliczności, której spełnienie jest obiektywnie wykluczone także w ocenie organów orzekających w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 12 maja 2016r. ( II SA/Lu [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zwrócił uwagę, że w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów użyto sformułowania "odpowiednio". Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nie nakazuje mechanicznego stosowania normy prawnej, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim zakresie oraz w jaki sposób należy ją stosować w konkretnej sytuacji. Stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Zdaniem sądu, z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Pogląd ten akceptować należy także w realiach niniejszej sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Na takie też rozumienie pojęcia rodziny wskazuje także § 12 ust.1 wspomniane rozporządzenia, według którego przy ustalaniu dochodu rodziny, nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie, nie uwzględnia się tego małżonka. W przypadku, gdy małżonek rodzica osoby, na którą jest składany wniosek, zaginął, ustalając prawo do świadczeń, uwzględnia się zaświadczenie właściwej jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców - właściwej instytucji ( ust.2 ). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie przeprowadziły takiej analizy, przyznały natomiast pierwszeństwo formalnemu rozumieniu rodziny, nie analizując rzeczywistej sytuacji skarżącego. Organy miały obowiązek i możliwość wyjaśnienia tych kwestii. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc istnieje możliwość ustalenia okoliczności sprawy zgodnie z regułami dowodowymi (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych do którego odsyła art. 2 pkt. 5 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Rzeczą organów jest więc – przy ustalaniu dochodu rodziny – przede wszystkim ustalenie jakie osoby w skład tejże rodziny wchodzą. Okoliczności brane pod uwagę przy rozstrzyganiu tej kwestii muszą być oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Tymczasem całkowicie zbagatelizowano podnoszone w toku postępowania okoliczności dotyczące kontaktów z matką i brak możliwości przedstawienia wymaganego dokumentu. Jeśli skarżący utrzymuje, że kontaktów z matką nie utrzymuje już od wielu lat i w żaden sposób nie pomaga mu finansowo, organ powinien wskazać na jakich podstawach, przy uwzględnieniu powyższych uwag, uznaje ją za członka rodziny w rozumieniu art. 2 pkt.12 ustawy. W świetle powyższego żądanie przedstawienia przez skarżącego zaświadczenia bądź oświadczenia o dochodach jego matki, a następnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia tego braku, bez należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, uzasadnia uznanie zarzutów skargi za usprawiedliwione. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L..