II SA/Lu 1002/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. i T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r. nr ZOA-VIII.7721.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Pismem z 25 maja 2021 r. M. i T. małżonkowie M. (dalej jako: skarżący) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim z prośbą o kontrolę warunków budowy prowadzonej przez P. M. (dalej jako: "inwestor") w miejscowości Ż. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z 12 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Radzyńskiego nr 221/2019 z dnia 3 lipca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - chlewni o obsadzie 39,2 DJP wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne w zabudowie zagrodowej [...], gm. K., na działce nr [...]. Obecnie wykonano ławy fundamentowe i stopy pod słupy konstrukcyjne. Wykopy zostały oznaczone taśmą ostrzegawczą oraz stosowną tablicą ostrzegawczą: "Uwaga głębokie wykopy". Dodatkowo inwestor zamieścił tablicę informacyjną o realizowanej budowie. Budowa przedmiotowego budynku realizowana jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i przepisami techniczno-budowalnymi. Dodatkowo organ wskazał, że inwestor skutecznie zawiadomił organ nadzoru budowalnego o rozpoczęciu robót budowlanych, co czyni zadość art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wstrzymania inwestorowi robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Od ww. decyzji skarżący wnieśli odwołanie zarzucając organowi nierzetelne przeprowadzenie postepowania. Podnieśli, że inwestor wybudował już jedną chlewnię, a wybudowanie dwóch kolejnych będzie prowadziło do naruszenia warunków mieszkaniowych z uwagi na ich odległość (50-100 m) od ich domu mieszkalnego. Nadto organy wydając pozwolenie na budowę budynków inwentarskich o tak licznej obsadzie winny wziąć pod uwagę szkodliwość inwestycji dla środowiska i pobliskich mieszkańców i zażądać sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Decyzją z 29 września 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania skutkującej jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek inwentarski - chlewnia realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Radzyńskiego z 3 lipca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego-chlewni o obsadzie 39,2 DJP wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne w zabudowie zagrodowej. Dokona natomiast w toku postępowania kontrola wykazała, że roboty budowlane nie naruszają udzielonego pozwolenia na budowę w tym żadnych przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących uciążliwego zapachu wynikającego z działalności przedmiotowej chlewni organ wskazał, że przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. Pomimo bowiem wynikającego z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązku ochrony powietrza, ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą więc być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali sprzeciw dotyczący realizacji kolejnego budynku chlewni, wskazując na kumulację oddziaływań związanych z ich funkcjonowaniem. Dodali, że są pierwszymi sąsiadami i mieszkają w ich bezpośredni sąsiedztwie, w przeciwieństwie do inwestora, który mieszka w innej miejscowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł już w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Jednocześnie, sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, to znaczy, że sąd nie wydaje - przykładowo - pozwolenia na budowę danego obiektu ani nie może nakazać jego rozbiórkę. Władny jest tylko ocenić postępowanie organów w tym zakresie. Jednocześnie – w kontekście stanowiska skarżących – podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że niniejsza skarga dotyczy decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych związanych z realizacją budynku inwentarskiego - chlewni o obsadzie 39,2 DJP wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne w zabudowie zagrodowej [...], gm. K. na działce nr [...]. Oznacza to, że ocenie poddana zastała jedynie ta decyzja wydana w zakresie tej konkretnej inwestycji. Granice danej sprawy wyznacza bowiem jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest zagadnienie oceny legalności wykonania lub funkcjonowania budynku chlewni położonego na działce nr [...] jak i budynku inwentarskiego znajdującego się w granicach siedliska należącego do inwestora (działka nr [...]). Kwestie te, w tym te związane z brakiem udziału skarżących w postępowaniach związanych z wydawaniem pozwoleń na ich realizację mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania, co należy do decyzji skarżących. Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo i wszechstronnie rozważyły zarówno stan prawny, faktyczny jak i materiał dowodowy i wyciągnęły z nich prawidłowe wnioski. Podstawą decyzji PINB stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na konkretną sprawę administracyjną składa się określony stan faktyczny oraz stan prawny, które będą w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowiły podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Brak któregoś z tych elementów, a więc stanu faktycznego, do którego można zastosować normę prawa materialnego, bądź też normy prawa materialnego, pod którą można "podciągnąć" dany stan faktyczny oznacza nieistnienie sprawy administracyjnej, a to z kolei, jeśli postępowanie administracyjne zawisło, jego bezprzedmiotowość skutkującą koniecznością umorzenia. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo natomiast uznały, że w sprawie nie zaistniały okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego, co oznaczało, że prowadzone przez te organy w tym trybie postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, a zatem nie mogło się toczyć, co skutkowało koniecznością jego umorzenia właśnie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Mianowicie, zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 bądź art. 49b ustawy (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Mając to na uwadze organ, przeprowadził kontrolę budowy na podstawie której ustalono, że wskazany w piśmie inicjującym postępowanie obiekt realizowany jest na podstawie decyzji Starosty Radzyńskiego nr 221/2019 z dnia 3 lipca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - chlewni o obsadzie 39,2 DJP wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne w zabudowie zagrodowej [...], gm. K., działka nr [...]. W dniu kontroli wykonano ławy fundamentowe i stopy pod słupy konstrukcyjne. Wykopy zostały oznaczone taśmą ostrzegawczą oraz stosowną tablicą ostrzegawczą: "Uwaga głębokie wykopy". Dodatkowo inwestor zamieścił tablicę informacyjną o realizowanej budowie. Jednocześnie stwierdzono, że lokalizacja obiektu zgodna jest z projektem zagospodarowania działki, a posadowienie budynku zostało wytyczone przez uprawnionego geodetę. Sprawdzono wymiary wykonanych fundamentów, stwierdzając zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dodatkowo organ wskazał, że inwestor skutecznie zawiadomił organ nadzoru budowalnego o rozpoczęciu robót budowlanych, co czyni zadość art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego. Ustalenia te są bezsporne, żadna ze stron nie zmierzała nawet do ich podważenia. W tej sytuacji, prawidłowo uznały organy, że budowa przedmiotowego budynku realizowana jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i przepisami techniczno-budowalnymi. Nie zachodzi zatem sytuacja prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z prawem. Natomiast w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Brak bowiem było podstaw do dalszego kontynuowania postępowania, nadto - wydania decyzji merytorycznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taki jest cel postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, niemniej w sytuacji, gdy z dowodów zgromadzonych nie wynika potrzeba nakładania jakichkolwiek obowiązków, tj. dalszej ingerencji organu, rozstrzygnięcie merytoryczne staje się zbędne, i właściwym jest zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania i wydawania najpierw postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, "gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno też dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. W tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji formalnej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie może być uznane za naruszające prawo". Z tych też przyczyn, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela ocenę w niej wyrażoną i zgadza się z organami, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie, wobec uzasadnienia skargi, sąd stwierdza, że okoliczności podniesione w niej - z uwagi na przedmiot i zakres niniejszego postępowania i powody powyżej przedstawione - nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.