II SA/Lu 1003/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za składowanie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa L. na podstawie art. 316, art. 317 oraz art. 318 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej p.o.ś.) odmawiającą odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości L., gmina D. K. w wysokości 509.477,00 zł w drugim półroczu 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Gminy D. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości L., gmina D. K. w wysokości 509.477,00 zł w drugim półroczu 2010 r. wraz z wnioskiem o odroczenie terminu płatności tej opłaty. Następnie organ przywołał treść art. 317 p.o.ś., określającego przesłanki odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym opłaty podwyższonej. Kolegium wskazało, iż w art. 318 ust. 1 p.o.ś. określono podstawowy formalny wymóg zastosowania odroczenia terminu płatności opłaty albo kary, którym jest złożenie wniosku do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Kolegium podzieliło przy tym pogląd wyrażony w przywołanych przez ten organ uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, iż termin z art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest terminem materialnoprawnym, a więc nie podlega przywróceniu. Organ zwrócił przy tym uwagę na to, iż nawet przyjmując pogląd przeciwny, czyli opowiadając się za procesowym charakterem tego terminu, ewentualny wniosek Gminy d. K. o przywrócenie uchybionego terminu nie mógłby odnieść zamierzonego skutku, gdyż byłby on złożony po terminie. Dalej Kolegium podniosło, iż w kwestii rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie przedmiotowej opłaty należy mieć na uwadze unormowanie o charakterze lex specialis odnośnie do unormowań ogólnych zawartych w przepisach prawa procesowego i k.p.a., które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przepis art. 318 ust. 6 p.o.ś. przewiduje, jako skutek niespełnienia warunków odroczenia, odmowę odroczenia terminu płatności opłaty w drodze decyzji właściwego organu, a warunki odroczenia określają powołane wyżej art. 318 ust. 1, 3 i 4 p.o.ś. W związku z powyższym Kolegium zaakcentowało, iż zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty lub kary, o którym mowa w art. 318 ust. 1 p.o.ś., jest warunkiem skutecznego złożenia wniosku i materialnoprawnym warunkiem odroczenia płatności. Wniosek ten powinien być złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym opłata lub kara powinna być uiszczona, zaś niezachowanie tego terminu skutkuje, w myśl art. 318 ust. 6 p.o.ś., odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym opłaty podwyższonej, zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś. Decyzja o odmowie odroczenia terminu płatności przedmiotowej opłaty, jest decyzją związaną. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina D. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie art. 318 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: a/ termin do wniesienia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej w sytuacji ustalenia opłaty podwyższonej w drodze decyzji administracyjnej nie upływa w przypadku niezłożenia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., a w przypadku utrzymania w mocy decyzji ustalającej opłaty, w dniu wydania decyzji Kolegium z dnia [...] września 2011 r.; b/ termin do wniesienia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 § 1 i 2 k.p.a.; c/ czynności wyjaśniające oraz postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie stanowiły uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony; 2) naruszenie art. 317 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że opracowanie i zatwierdzenie instrukcji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zatwierdzonej decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie stanowi przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat; 3) naruszenie art. 318 ust. 6 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki odroczenia określone ustawą wobec zrealizowania przedsięwzięcia opracowania i zatwierdzenia instrukcji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zatwierdzonej decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 20 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż realizacja przedsięwzięcia w rozumieniu art. 317 – 318 p.o.ś. polegała na opracowywaniu instrukcji eksploatacji składowiska. Ponadto wskazał, iż żądne postępowanie nadzwyczajne w zakresie wymierzenia opłat podwyższonych nie było prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odmowa odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości L., gmina D. K. w wysokości 509.477,00 zł w drugim półroczu 2010 r. Podkreślenia zatem wymaga, iż ustalenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska i kwestia odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska to dwie różne sprawy. Tylko pierwsza z nich ma za przedmiot należności pieniężne, których wartość podlega określeniu w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem tej drugiej jest wartość niematerialna (odroczenie terminu płatności), a jej rozstrzygnięcie zależy od spełnienia zupełnie innych przesłanek, niż te, które warunkują ustalenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Przesłanki odroczenia płatności opłaty podwyższonej określają art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 p.o.ś. Wynika z nich jednoznacznie, iż następuje ono na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do uiszczenia opłaty podwyższonej, jeżeli: 1) realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku, 2) wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Zatem, aby przedmiotowy wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska mógł być uwzględniony, musi on spełnić łącznie wskazane wyżej warunki. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja wydana z upoważnienia Marszałka Województwa L. w dniu [...] sierpnia 2011 r., wymierzająca Gminie D. K. opłatę podwyższoną za składowanie odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości L., gmina D. K. w drugim półroczu 2010 r. w wysokości 509.477,00 zł. Podkreślenia wymaga, iż przyczyną wymierzenia tej opłaty było składowanie odpadów bez zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, iż jednym z warunków uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej jest, stosownie do treści art. 317 ust. 1 p.o.ś., terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem, czy Gmina D. K. spełniła ten warunek. P.o.ś. nie definiuje pojęcia "przedsięwzięcie", używanego w art. 317 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym należy się odnieść do znaczenia tego terminu wynikającego z zasad języka polskiego, z których wynika, że pojęcie przedsięwzięcia ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, w którym mieszczą się wszystkie starania podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat podwyższonych, wpływające na usunięcie przyczyn ich ponoszenia. Należy jednak podkreślić, że podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych (wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r., IV SA 772/97, LEX nr 48148). Jeżeli zatem podmiot korzystający ze środowiska realizuje przedsięwzięcie, które może wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie, za który została wymierzona kara pieniężna, powinien mieć możliwość ubiegania się w związku z tym o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej. Za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej nie można natomiast uznać ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której musiał ponieść on opłatę podwyższoną. W takim przypadku trudno bowiem mówić o podejmowaniu przez podmiot korzystający ze środowiska realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska w żadnym bowiem razie nie wpłynie na zmniejszenie oddziaływania na to ostatnie (P. Sadowski, Opłata podwyższona jako konsekwencja braku pozwolenia wodnoprawnego, Casus 2009, nr 4, s. 54, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 599). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. wynika, iż realizacja przez skarżącą przedsięwzięcia w rozumieniu art. 317 – 318 p.o.ś. polegała na opracowywaniu instrukcji eksploatacji składowiska. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, iż opracowywania takiej instrukcji nie można uznać za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej. W myśl art. 293 ust. 1 p.o.ś., za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Opracowanie takiej instrukcji jest warunkiem uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, co pozwala podmiotowi korzystającemu ze środowiska uniknąć ponoszenia opłat podwyższonych. Zatem przedsięwzięcia polegającego na opracowywaniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów nie można uznać za przedsięwzięcie usuwające, w rozumieniu art. 317 p.o.ś. przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej, gdyż zostało ono dokonane w związku z ubieganiem się przez skarżącą, tj. podmiot korzystający ze środowiska, o decyzję, w związku z brakiem której musiała ponieść opłatę podwyższoną. Brak spełnienia przez Gminę D. K. w niniejszej sprawie warunku odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej określonego w art. 317 p.o.ś. wykluczał uwzględnienie wniosku skarżącej. Wobec powyższego, kwestia charakteru terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności, której dotyczą wszystkie podniesione w skardze zarzuty i na którą położył akcent organ odwoławczy, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nawet gdyby wniosek ten został złożony w terminie, wniosek o odroczenie płatności nie mógłby zostać uwzględniony z uwagi na brak realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględniania skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270) skargę oddalił.