II SA/Lu 1008/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 21 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Powiatu W. z dnia 16 czerwca 2000 r. w sprawie utworzenia szkolnych schronisk młodzieżowych i nadania im statutów - w części dotyczącej par. 23 i par. 26 Statutów Szkolnych Schronisk Młodzieżowych w D., S.-B., U., W.-U. i W. stanowiących załączniki do uchwały - skargę oddala. Rada Powiatu W. uchwałą (...) z dnia 16 czerwca 2000 r. w sprawie utworzenia szkolnych schronisk młodzieżowych na terenie Powiatu W. i nadania im statutów, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, art. 5 ust. 2 pkt 5 "a", art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 września 1993 r. w sprawie rodzajów, organizacji i zasad działania publicznych placówek oświatowo-wychowawczych /Dz.U. nr 95 poz. 434/, uchwaliła, że z dniem 1 lipca 2000 r. tworzy się szkolne schroniska młodzieżowe z siedzibami w: 1. Szkole Podstawowej w D., 2. Zespole Szkół w S.-B., 3. Zespole Szkół w U., 4. Zespole Szkół w W.-U., 5. Zespole Szkół Zawodowych nr 1 we W. i, że nadaje się tym szkolnym schroniskom młodzieżowym statuty, które stanowią załączniki do tej uchwały. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lipca 2000 r. wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ oraz par. 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 września 1993 r. w sprawie rodzajów, organizacji i zasad działania publicznych placówek oświatowo-wychowawczych /Dz.U. nr 95 poz. 434 ze zm./ stwierdził nieważność powyższej uchwały - w części dotyczącej par. 23 i par. 26 Statutów Szkolnych Schronisk Młodzieżowych w: D., S.-B., U., W.-U. i W. /stanowiących załączniki do uchwały/. W świetle motywów tego rozstrzygnięcia nadzorczego ustalenia zawarte w par. 23 i par. 26 statutów wskazujące, że szczegółowe regulacje dotyczące pobytu w schronisku określa regulamin schroniska uchwalony przez Zarząd Powiatu oraz, że wysokość opłat za usługi świadczone przez schronisko ustala Zarząd Powiatu W. - naruszają postanowienia par. 10 i par. 12 ramowego Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 września 1993 r. w sprawie rodzajów, organizacji i zasad działania publicznych placówek oświatowo-wychowawczych /Dz.U. nr 95 poz. 434 ze zm./ w związku z 5 ust. 4 tego rozporządzenia. W art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ Minister Edukacji Narodowej został upoważniony do określenia ramowych statutów placówek publicznych i w par. 5 ust. 4 wydanego rozporządzenia Minister ustalił, że "Statut placówki nie może być sprzeczny z ramowym statutem". Jednocześnie zgodnie z par. 10 ramowego Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego, "Prawa i obowiązki osób korzystających ze schroniska określa statut". Rada Powiatu przyznając kompetencję Zarządowi Powiatu do uchwalania w regulaminie szczegółowych regulacji dotyczących pobytu w schronisku naruszyła postanowienia ustalone w tym zakresie przez Ministra. Ponadto w myśl par. 12 Statutu wzorcowego wysokość opłat za usługi świadczone przez schronisko określa organ prowadzący schronisko. Ten zapis jednoznacznie wskazuje, że opłaty te właściwa jest ustalać Rada Powiatu i nie może przekazać tych uprawnień Zarządowi Powiatu. Odmienne poglądy przedstawione przez Wicestarostę W. pismo (...) z dnia 19 lipca 2000 r., nie zostały podzielone przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ze względów w nim wskazanych. Dlatego zapisy par. 23 i par. 26 statutów stanowiących załączniki do uchwały Rady Powiatu W. (...) z dnia 16 czerwca 2000 r. jako sprzeczne z prawem są, nieważne. Uchwałą (...) z dnia 1 sierpnia 2000 r. Zarząd Powiatu W. postanowił wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego powierzając jej wykonanie przewodniczącemu zarządu. W ocenie skargi zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza interes prawny Rady Powiatu oraz uprawnienia i kompetencje do stanowienia przepisów prawa miejscowego, a takim prawem jest statut szkolnego schroniska młodzieżowego. Z art. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że Rada Powiatu jest wyłącznie właściwa do nadania statutu szkolnym schroniskom młodzieżowym. Uprawnienie to wynika również z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru w świetle art. 79 o samorządzie powiatowym jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu bądź jej części, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Stwierdzając nieważność par. 23 i par. 26 Statutów przedmiotowych Szkolnych Schronisk Młodzieżowych organ nadzoru nie wykazał sprzeczności tych przepisów z prawem. Minister Edukacji Narodowej przepisem art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty został upoważniony do określenia ramowego statutu placówki oświatowej. Opracowany statut wzorcowy przez Ministra określa ramy unormowań, które w swoim zakresie bezwzględnie nie wiążą organu uprawnionego do nadania statutu. Delegacja z powyższego przepisu nie zawiera upoważnienia dla Ministra Edukacji Narodowej do ustanowienia przepisu, który stanowiłby, iż statut placówki oświatowej nadany przez organ prowadzący placówkę oświatową, nie może być sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem i nie są sprzeczne z prawem statuty Szkolnych Schronisk Młodzieżowych nadane przedmiotową uchwałą podjętą przez Radę Powiatu W. Nie może być sprzeczności par. 23 tych statutów z par. 10 ramowego statutu określonego przez Ministra Edukacji Narodowej dlatego, że par. 10 statutu ramowego nie określa numeratywnie prawa i obowiązków osób korzystających ze schroniska, a przez określone w statutach schronisk prawa i obowiązki osób z nich korzystających nie są sprzeczne z par. 10 statutu ramowego. Po drugie, statut ramowy zawiera wprawdzie zapisy, które organy prowadzące placówki oświatowe winny uwzględniać w statutach tych placówek, ale to nie oznacza, iż nie mogą zastosować innych rozwiązań statutowych byle były one zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zapis par. 23 przedmiotowych statutów odnosi się do regulaminu schroniska określającego zasady pobytu w schronisku. W statucie ramowym nie ma zapisu, iż schronisku nie może być nadawany regulamin określający zasady pobytu w schronisku. Poza tym par. 10 statutu ramowego stanowi o prawach i obowiązkach osób korzystających ze schroniska, zaś par. 23 statutów zakwestionowanych dotyczy zasad korzystania ze schroniska, które zostaną określone w regulaminie schroniska. Schronisko Młodzieżowe prowadzone jest przez Powiat W. i zatem jest jego jednostką organizacyjną. Dlatego w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd Powiatu jest uprawniony do ustalania regulaminu organizacyjnego schroniska i tak skonstruowana została treść par. 23 statutów przedmiotowych schronisk. Nie jest sprzeczny również z obowiązującym prawem przepis par. 26 Statutu Schroniska Młodzieżowego uchwalonego uchwałą Rady Powiatu W. Według par. 26 Statutu za usługi schroniska pobierane są opłaty, których wysokość ustala Zarząd Powiatu W. W statucie ramowym, w jego par. 12 ust. 2 zostało stwierdzone, że wysokość opłat określa organ prowadzący schronisko, a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz par. 4 Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego placówka ta prowadzona jest przez Powiat W. Ustawa o systemie oświaty określa kompetencje organów powiatu w zakresie prowadzenia placówki oświatowej i nie wynika z przepisów tej ustawy, iż opłaty za pobyt w schronisku ustala prowadząc je i kierując się treścią art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, iż rada powiatu jest wyłącznie właściwa do podejmowania uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Użyte w statucie ramowym określenie organ prowadzący w odniesieniu do stanowienia opłat nie przesądza, iż organem tym jest Rada Powiatu. Przepisy ustawy o systemie oświaty stanowią również, że dyrektora placówki oświatowej powołuje organ prowadzący, lecz tym organem nie jest Rada Powiatu, lecz Zarząd Powiatu. O właściwości organu powiatu decyduje odniesienie przepisu szczególnego jakim są przepisy ustawy o systemie oświaty do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Jeśli ustawa o systemie oświaty daje kompetencje organowi prowadzącemu, a jednocześnie z art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że tym organem nie jest rada powiatu, to te kompetencje przynależą do zarządu powiatu. W świetle tego par. 26 Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego nie jest sprzeczny z prawem, a w szczególności z par. 12 ust. 2 statutu ramowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 85 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ skarga na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest dopuszczalna bowiem jej podstawą jest uchwala Zarządu Powiatu W. (...) z dnia 1 sierpnia 2000 r., postanawiająca wniesienie skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Po tej uwadze rozpoznając skargę należy podnieść, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem w swej podstawie nie powołuje się ona na przepisy rozdziału 4-go ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ a w szczególności na jej art. 40, jak też nie zawiera w swej treści wymogów wynikających z jej art. 43. Jeśli natomiast chodzi o stwierdzenie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, iż akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie, to odnosi się ono do statutu powiatu, o którym stanowi art. 12 pkt 1 tej ustawy. Statut natomiast szkolnego schroniska młodzieżowego nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu powyższych przepisów. Dlatego zarzut skargi, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło interes prawny oraz kompetencje Rady Powiatu W. w zakresie stanowienia przepisów prawa miejscowego zagwarantowanych przez art. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak też że narusza ono postanowienia art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ nie jest uzasadniony. W myśl art. 79 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczania temu organowi. W związku z argumentacją skargi zawartą w jej motywach wymaga zwrócenia uwagi jakie akty stanowią źródła prawa w polskim systemie prawnym. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia i akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP są wydawane przez organy właściwe wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a przez to uchwała organu powiatu będąc sprzeczna z nim w myśl powołanego art. 87 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest nieważna. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 września 1993 r. w sprawię rodzajów, organizacji i zasad działania publicznych placówek oświatowo-wychowawczych /Dz.U. nr 95 poz. 434 ze zm./ wydane zostało na podstawie art. 60 ust. 2 i art. 71 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ W par. 2 ust. 1 pkt 2 zaliczyło ono szkolne schroniska młodzieżowe do publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, które w myśl art. 5 ust. 5a w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty zakładane są i prowadzone w ramach zadań własnych powiatu. Dlatego utworzenie szkolnego schroniska młodzieżowego jako placówki oświatowo-wychowawczej w myśl art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym dokonywane jest w drodze uchwały Rady Powiatu, którą nadawany jest pierwszy statut dla tej placówki oświatowo-wychowawczej, który w myśl par. 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa zadania oraz zasady ich organizacji. W myśl tego przepisu ramowe statuty dla tych placówek stanowią załączniki nr 1-4 do rozporządzenia i uchwalony statut dla placówki - w myśl par. 5 ust. 4 tego rozporządzenia - nie może być sprzeczny z ramowym statutem. Ramowy statut szkolnego schroniska młodzieżowego stanowi załącznik nr 2 do powołanego rozporządzenia i w myśl jego par. 10 prawa i obowiązki osób korzystających ze schroniska określa statut. Uchwała podjęta przez Radę Powiatu W., której częściową nieważność stwierdziło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie podstawowych praw i obowiązków osób korzystających z usług schroniska młodzieżowego określiła w par. 21, par. 22, par. 24 i par. 25, ale w par. 23 stwierdziła nadto, że "szczegółowe regulacje dotyczące pobytu w schronisku określa regulamin schroniska, uchwalony przez Zarząd Powiatu". Motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak też odpowiedź na skargę przyznają, że prawa i obowiązki osób korzystających ze schroniska w statutach "Są wyjątkowo oszczędne", lecz dalsze ustalanie szczegółowych regulacji dotyczących zasad pobytu w schronisku w drodze regulaminu pozostawionego do uchwalenia Zarządowi Powiatu wykracza poza kognicję tego organu. Pogląd ten jest uzasadniony w świetle par. 10 Ramowego Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego stanowiącego załącznik nr 2 do omawianego rozporządzenia wykonawczego. W myśl par. 26 uchwalonych przedmiotową uchwałą statutów za usługi świadczone przez schronisko pobierane są opłaty, których wysokość ustala Zarząd Powiatu W. Przepis ten jest sprzeczny z par. 12 ust. 2 Ramowego Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego stanowiącego załącznik nr 2 do omawianego rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że wysokość opłat pobieranych za usługi schroniska określa organ prowadzący schronisko, którym w świetle art. 5 ust. 5a w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jest Powiat W. Przez to Rada Powiatu W. w myśl art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty jest jedynie władna do ustalania tych opłat. Skoro więc w myśl par. 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 września 1993 r. /Dz.U. nr 95 poz. 434 ze zm./ uchwalone statuty uchwałą której częściowa nieważność została stwierdzona przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze są sprzeczne z par. 10 i par. 12 ust. 2 Ramowego Statutu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia, to świetle art. 79 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ zaistniały przesłanki do wydania tego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym skoro przepis ten nie został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, brak jest ustawowych podstaw do uwzględnienia na nie skargi, która przez to w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlega oddaleniu.