II SA/Lu 1009/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia na "A" Sp. z o.o. w L. grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał właścicielom nieruchomości: Z. R., M. S., Z. C. oraz "A" Sp. z o.o. wyłączyć z użytkowania stanowiący ich własność budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany w L. przy ul. K. Decyzją tą organ nakazał ponadto umieścić na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi bądź mienia i o zakazie jego użytkowania oraz wykonać doraźne zabezpieczenie w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia poprzez wygrodzenie budynku oraz zabicie okien na parterze i drzwi wejściowych celem uniemożliwienia dostępu osobom postronnym. W dniu [...] sierpnia 2010 r. został wystawiony tytuł wykonawczy Nr [...], którego odpis doręczono zobowiązanej Spółce w dniu 19 sierpnia 2010 r. wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. "A" Sp. z o.o. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uznał je za bezzasadne. Po rozpatrzeniu zażalenia strony zobowiązanej organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nałożył na "A" Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że orzeczony środek egzekucyjny został na zobowiązaną Spółkę nałożony ze względu na fakt, iż do chwili obecnej Spółka ta nie zawiadomiła organu o wykonaniu nałożonego na nią decyzją z dnia [...] marca 2008 r. obowiązku. Organ I instancji przyjął, iż ustalona kwota grzywny może zapewnić efektywność egzekucji i skłonić zobowiązaną stronę do wykonania ciążącego na niej obowiązku, z drugiej strony jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Niższa kwota – zdaniem organu – mogłaby nie odnieść pożądanego rezultatu. "A" Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wniosła do organu I instancji pismo, w którym zawarła jednocześnie zażalenie na powyższe postanowienie, wniosek o umorzenie nałożonej grzywny oraz zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona wskazała, że wykonała obowiązek nałożony na nią decyzją z dnia [...] marca 2008 r. w części mieszkalnej budynku, o czym powiadomiła organ. W jej ocenie, skoro decyzja została wykonana, brak jest podstaw do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., będący jednocześnie wierzycielem obowiązku nałożonego na stronę oraz organem egzekucyjnym w niniejszym postępowaniu, miał obowiązek podjąć odpowiednie czynności zmierzające do egzekucji wydanego przez siebie orzeczenia. W związku z tym organ w dniu [...] czerwca 2011 r. wezwał Spółkę "A" do dobrowolnego wykonania ciążącego na niej obowiązku, a następnie – w obliczu niewykonania przedmiotowego obowiązku zgodnie z treścią nakazu – wystawił w dniu [...] sierpnia 2010 r. tytuł wykonawczy. Następnie dopiero zostało wydane postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, którego celem było przymuszenie adresata obowiązku do zachowania się zgodnie z treścią tytułu wykonawczego. W ocenie organu odwoławczego organ egzekucyjny w sposób właściwy orzekł wysokość nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę treść art. 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. [...] Wojewódzki Inspektro Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż organ I instancji wyczerpująco uzasadnił ustaloną wysokość grzywny, wskazując jednocześnie na uznaniowy charakter tego środka egzekucyjnego. "A" Sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę umorzenia nałożonej grzywny i umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nałożony obowiązek został wykonany. Treścią decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nie było – zdaniem skarżącej – wyłączenie z użytkowania części użytkowej wskazanego budynku. W ocenie skarżącej Spółki przedmiotem żądania organu egzekucyjnego jest obowiązek nienałożony w powyższej decyzji, która to nakazała właścicielom wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany w L. przy ul. K. Obowiązek ten nie może być rozumiany rozszerzająco. Strona podniosła, że skoro wskazany budynek został wyłączony z użytkowania w części mieszkalnej, na której umieszczone zostały zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, część ta została wygrodzona, lokatorzy opuścili mieszkania, a okna na parterze i drzwi wejściowe zostały zabite – o czym organ I instancji został poinformowany w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. – to należy uznać, że podjęto wszystkie czynności nakazane w powyższej decyzji. Na poparcie swojej tezy skarżąca ponownie przywołała treść opinii biegłego J. F., z której wynika, że przedmiotowy budynek w części użytkowej może być użytkowany bez sprowadzania zagrożenia, a wyłączona powinna być tylko część mieszkalna. W związku z powyższym – w ocenie skarżącej Spółki – postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie winno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie oceny tego, czy organy administracji wydając decyzję administracyjną lub postanowienie postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie roli sądu administracyjnego wyłącznie do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wynika wprost z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 12 69 ze zm.). Dokonując takiej właśnie kontroli wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi "A" Sp. z o.o. Obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku przy ul. K. w L. został nałożony na właścicieli tej nieruchomości, w tym na skarżącą Spółkę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...]. Należy podkreślić na wstępie, iż decyzja ta nie została uchylona i jako ostateczna funkcjonuje do dnia dzisiejszego w obrocie prawnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz.161 ze zm., dalej u.p.e.a.) pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. wezwał stronę skarżącą do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wszczął egzekucję na podstawie wystawionego przez siebie w dniu [...] sierpnia 2010 r. tytułu wykonawczego, który w ocenie Sądu w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., czego nie kwestionowała w toku postępowania strona skarżąca. Po rozpatrzeniu zarzutów strony skarżącej w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i uznania ich za bezzasadne postanowieniem organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., które to stało się ostateczne, organ egzekucyjny – wobec stwierdzenia niewykonania przez stronę skarżącą ciążącego na niej obowiązku – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym Zatem obowiązek polegający na wyłączeniu z użytkowania budynku mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Stosownie do art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W ocenie Sądu postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny odpowiada wymogom powyższego unormowania, a wysokość grzywny została określona zgodnie z art.121 § 2 u.p.e.a., w myśl którego nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Nie znajduje też potwierdzenia w aktach sprawy podnoszony przez skarżącą zarzut wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie Sądu prawidłowo bowiem organ egzekucyjny uznał, że skoro w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2008 r. oraz w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazano "wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w L. przy ul. K.", to nakaz ten dotyczy całego budynku. Założenie, iż nałożony obowiązek obejmuje jedynie część mieszkalną budynku byłoby sprzeczne z treścią uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w której organ wyraźnie wskazywał na zły stan techniczny całego budynku przy ul. K. w L., a nie jedynie jego części mieszkalnej. Organ powoływał się przy tym na kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] lutego 2008 r., podczas której ustalono, iż budynek przy ul. K. w L. (bez wyszczególniania jego części) jest w złym stanie technicznym, drewniana konstrukcja dachu na tym budynku posiada znaczną erozję biologiczną, elewacje budynku nie były od wielu lat remontowane, kominy posiadają liczne ubytki, a instalacja elektryczna grozi porażeniem. Wskazane w ten sposób wady techniczne niewątpliwie świadczą o złym stanie technicznym całej konstrukcji budynku, posiadającego chociażby wspólną instalację elektryczną zarówno dla części mieszkalnej jak i usługowej. Ponadto, zdaniem Sądu, gdyby treść omawianego nakazu dotyczyła jedynie części budynku, organ wskazałby na obowiązek wyłączenia z użytkowania "części budynku", czy też "budynku w (określonej) części", a nie – jak to uczynił – wyłączenia z użytkowania "budynku". Błędne określenie charakteru przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego, zamiast usługowo-mieszkalnego nie może więc stanowić podstawy do przyjęcia, iż nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek nie dotyczy również części usługowej wskazanego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że strona skarżąca do tej pory wyłączyła z użytkowania jedynie część mieszkalną budynku, należy stwierdzić, iż nie wykonała ona obowiązku nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2008 r. W toku postępowania strona wskazywała, iż dokonała wyłączenia z użytkowania części mieszkalnej przedmiotowego budynku, a częściowe wykonanie nałożonego obowiązku stanowi okoliczność, która winna być brana pod uwagę podczas wymierzania grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 297/11). Ponadto w literaturze funkcjonuje pogląd uznający, iż częściowe wykonanie nałożonego obowiązku może stanowić podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s.161). Powyższe nie podważa jednak, zdaniem Sądu, zasadności wymierzenia stronie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, ani wysokości tej grzywny. W niniejszej sprawie nie można bowiem mówić o obowiązku, który mógłby być wykonywany etapami (częściowo). Nakaz nałożony na właścicieli wskazywał na zły stan techniczny przedmiotowego budynku i dotyczył tego obiektu jako całości (co wykazano powyżej), a zatem wyłączenie z użytkowania jedynie jego części nie przyniosłoby - nawet w zakresie częściowym - zamierzonego skutku w postaci zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia znajdujących się w obrębie tego obiektu. Okoliczność, na którą powołują się skarżący, iż niektóre lokale nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa, nie ma obecnie znaczenia, bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca wyłączenie z użytkowania całego budynku, więc obecnie jedynie jej wyeliminowanie w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego mogłoby zwolnić skarżących z wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1668/96). W związku z powyższym brak jest podstaw, by kwestionować stanowisko organów egzekucyjnych, uznające za konieczne nałożenie na zobowiązaną Spółkę środka egzekucyjnego w postaci grzywny, a postanowienie nakładające na stronę ten środek, oraz utrzymujące je w mocy postanowienie drugoinstancyjne, należy uznać za zgodne z prawem. Ponadto należy stwierdzić, że organy w zakresie wyboru grzywny jako najwłaściwszego w tej sytuacji środka egzekucyjnego i wysokości grzywny orzekały na zasadzie uznania, którego granic nie przekroczyły wskazując, że ustalona kwota może zapewnić efektywność egzekucji i skłonić zobowiązaną stronę do wykonania ciążącego na niej obowiązku, z drugiej strony jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze, czego strona skarżąca nie kwestionowała. Biorąc pod uwagę fakt, iż organ mógł w granicach ustawy ustalić kwotę nawet pięciokrotnie wyższą, brak jest podstaw by twierdzić, że orzeczona kwota jest zbyt wysoka. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.