II SA/Lu 1010/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...]. Wójt Gminy T. po rozpatrzeniu wniosku K. Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr geod. 604 położonej w miejscowości T.. Organ wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 716 późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust.4 ustawy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten nie ma jednak w sprawie zastosowania, inwestor prowadzi bowiem gospodarstwo rolne o powierzchni 2,68 ha użytków rolnych, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie T. wynosi obecnie 6,17 ha. Uwzględniając warunki art. 61 ust. 1 ustawy wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy doprowadziły organ do wniosku, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy, skoro sąsiednie działki są działkami niezabudowanymi. Organ stwierdził, że sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy oznacza sąsiedztwo urbanistyczne, mieszczące się w wymaganiach ładu przestrzennego, odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego, czy też prostego wyliczania odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim do wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających. Wiąże się to z definicją legalną ładu przestrzennego, która zakłada, jak już wskazano, kształtowanie przestrzeni jako harmonijnej całości oraz uwzględnianie m.in. uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych oraz kompozycyjno-estetycznych. Organ zauważył, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym konkretnym przypadku działka "sąsiednia" zabudowana znajduje się w odległości ok. 330 m. od działki objętej wnioskiem. W ocenie organu zapewnienie "ładu przestrzennego" przy ustalaniu działek sąsiednich powinno być dokonywane również przez pryzmat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy T. N. [...] z dnia [...]., w którym działka objęta wnioskiem znajduje się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej o symbolu "R", co jest sprzeczne z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Decyzją z [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta utrzymało w mocy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów procesowych oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w jego ocenie planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie poglądami na zabudowę zagrodową składa się zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny, zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12). Zabudowa zagrodowa to zatem inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wbrew zatem stanowisku organu I instancji w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja zabudowy zagrodowej zawarta w rozporządzeniu z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422), nie ma zastosowania. Wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w T. o pow. ok. 3ha, gdzie zamieszkuje i gdzie posiada dom mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze (stodołę). Planowana inwestycja nie będzie zatem służyć prowadzonemu przez niego gospodarstwu rolnemu bowiem jak wyjaśniła na rozprawie administracyjnej pełnomocnik wnioskodawcy posiada on już siedlisko i zamierza przekazać jej działkę oznaczoną nr [...], w drodze darowizny, po zakończeniu planowanej inwestycji, czyli wybudowaniu domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. Kolegium podzieliło również zapatrywanie organu, według którego inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy. Stwierdziło, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa na określonym terenie można pobudować obiekt korelujący z sąsiednią zabudową, w oparciu o którą możliwe będzie określenie wymagań dotyczących tej nowej, planowanej, zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a także linii zabudowy. Ustalenie tych wymagań zostało uregulowane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu polega na wyznaczeniu obszaru analizowanego, czyli terenu określonego i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania ocenia i analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów. W celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji konieczne jest istnienie w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co najmniej jednej działki zabudowanej w taki sposób, aby mogła stanowić swoisty wzorzec na podstawie którego można określić parametry dla planowanej inwestycji i w ten sposób stworzyć pewną spójną urbanistycznie całość. W sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] tj. ok 150m, co wskazuje, że obszar ten wyznaczony został w minimalnych granicach określonych przez powołany wyżej przepis rozporządzenia, tworząc jednak urbanistyczną całość. Według analizy działka nr [...], stanowiąca w części grunt rolny o klasie R IVb - o pow. 0,46ha oraz w części grunt leśny o klasie Ls IV - o pow. 0,11 ha znajduje się w kompleksie działek o zbliżonej powierzchni, które są tak ukształtowane, że tworzą urbanistyczną całość działek niezabudowanych wykorzystywanych rolniczo. Działka odwołującego znajduje się całkowicie poza obszarem zabudowy wsi T.. Jej położenie na obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów upraw rolnych, wskazuje na konieczność dostosowania sposobu zagospodarowania tego terenu do istniejących warunków, czyli upraw rolnych, a tym samym nie daje podstaw do oceny kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kolegium nie zaakceptowało stanowiska odwołującego, według którego analizą należało objąć również zlokalizowaną w odległości około 330m, zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi D.. W ocenie Kolegium prowadziłoby to bowiem do dowolnego poszerzania granic obszaru analizowanego w celu znalezienia działki pozwalającej na uznanie, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów. Tym bardziej, że działka nr [...] objęta jest także innym obrębem geodezyjnym, który oznaczony jest jako obręb 0003 wsi D. i nie pozostaje z działką inwestora w jakimkolwiek układzie, czy też związku urbanistycznym. Poza tym występuje na niej zabudowa zagrodowa powiązana z posiadanym przez jej właścicieli gospodarstwem rolnym o pow. 4,8920 ha oraz zabudowa związana z prowadzoną przez współwłaściciela działalnością gospodarczą - usługami stolarskimi., a nie zabudowa mieszkalna jednorodzinna z zabudowaniami gospodarczymi, jak planuje to inwestor. Ta bowiem nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Na poparcie tej tezy organ przytoczył. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2014r., (II OSK 316/13) i 21 listopada 2013r. ( II OSK 951/12). Z tego względu organ uznał, że wspomniana działka nie jest sąsiednią w rozumieniu sąsiedztwa urbanistycznego i nie tworzy z działką inwestora jednolitego kompleksu o podobnej funkcji. Istotne są bowiem przede wszystkim cechy charakterystyczne danej zabudowy, które determinują charakter danych zabudowań, kształtując w konsekwencji ład przestrzenny istniejący na określonym terenie. W ocenie Kolegium ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy stanowiłoby zaprzeczenie zasady ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku spełnienia pierwszego z warunków określonych we wskazanym wyżej przepisie, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powstająca w sąsiedztwie niezabudowanych jeszcze działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych). Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji o wiążącej roli studium przy ustalaniu warunków zabudowy. Studium nie jest przepisem prawa miejscowego, zatem pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Z. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą wszystkie przestanki tam wskazane, aby organ administracji wydał dla planowanej inwestycji warunków zabudowy oraz naruszenie przepisów postępowania. Skarżący podkreślił, że dla obszaru analizowanego ustalono możliwie najmniejszy (minimalny) zakres dla porównania planowanej inwestycji z działkami sąsiednimi, co oznacza naruszenie jego słusznego interesu. W jego ocenie analizą powinna zostać objęta również zabudowana działka znajdująca się w odległości 330m od działki, na której zaplanował inwestycję. Taka odległość nie jest niczym nadzwyczajnym przy tego rodzaju decyzjach, a często te odległości (tzn. dla obszaru analizowanego) przenoszą wskazaną wartość, właśnie z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że taka odległość byłaby znaczna w warunkach gęstej zabudowy. Natomiast na obszarach wiejskich, typowo rolniczych nie jest to odległość dyskwalifikująca taką działkę jako spełniającą warunek z art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w rezultacie prowadzi do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz załatwienie sprawy z pominięciem zasady wyrażonej w przepisie art. 7 kpa. Organ powinien przy tym uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Według skarżącego błędna jest również dokonana przez organ interpretacja zabudowy zagrodowej. Zaznaczył, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sformułowano legalnej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", która stanowi istotny element gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 553 k.c. budynki lub ich części, wraz z gruntami rolnymi, urządzeniami i inwentarzem, razem stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, określane są jako gospodarstwo rolne. Zabudowa zagrodowa to także ważny wyznacznik ukształtowania przestrzeni w krajobrazie wiejskim. W ocenie skarżącego pojęcie "zabudowa zagrodowa", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy trzeba rozumieć zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kładąc akcent na to, czy zabudowa ma być zlokalizowana w rodzinnym gospodarstwie rolnym. W świetle rozporządzenia zabudowę zagrodową stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego. Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Takie rozumienie zabudowy zagrodowej bardzo często przyjmują też sądy administracyjne. Niemniej formułowane są także inne dość zbliżone określenia, w tym takie, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli w językowym znaczeniu ogółu zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym. Organ na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżącego przyjął, z sobie tylko znanych powodów, że budowa ma mieć jedynie charakter mieszkalny, a skoro prowadzi działalność rolniczą w innym miejscu to w planowanym przedsięwzięciu nie będzie realizował działalności rolniczej. Skarżący wskazał ponadto, że na sąsiednich działkach planowana jest inwestycja polegającą na wybudowaniu kurników wraz z infrastrukturą. Zatem skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej dla jego działki ma kłócić się z ładem przestrzennym i ma naruszać charakter "dobrego sąsiedztwa", to narusza ją także planowana inwestycja. Skarżący nie zgodził się również z poglądem organu, jakoby jego działka położona w T. nie pozostaje w jakimkolwiek związku urbanistycznym, czy układzie z najbliższą zabudowaną działką, administracyjnie położoną w miejscowości D.. Obie działki położone są w odległości ok.330 m od siebie i korzystają z tej samej drogi gminnej, pomimo, że administracyjnie przynależą do innych miejscowości. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż często jest tak, że jedna strona drogi należy administracyjnie do jednej miejscowości, a druga strona do innej. W jego ocenie zarówno zakładana architektura, jak i przyjęte rozwiązania w żaden sposób nie będą odbiegać od budynków sąsiednich, położonych w T. , jak i w D. . Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 716 późn.zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie ma jednak zastosowania, skarżący posiada bowiem gospodarstwo rolne o powierzchni 2,68ha, według natomiast informacji podanej przez Wójta [...] średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie T. wynosi 6,17ha. Wspomniany przepis, wprowadzający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, umożliwia tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Inaczej rzecz ujmując, wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem, czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Musi być natomiast rozumiane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Wystarczające będzie zatem, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Szczegółowy tryb weryfikowania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Jak wynika z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na odpowiedniej kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość fronty działki inwestora, ale nie mniejszej, niż 50 m. W tym przypadku granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 150m, jako trzykrotną szerokość frontu działki od strony drogi gminnej. Zgodzić należy się ze skarżącym, że przepis ten wskazuje jedynie na minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczalne jest zatem jego wyznaczenie w innym wymiarze. Również w orzecznictwie wyrażany jest pogląd dopuszczający wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej, niż minimalna. Jak się bowiem podkreśla, konieczność uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, tzw. zabudowa rozproszona ( wyrok NSA z 28 sierpnia 2008r. II OSK 1533/07 opubl. w CBOSA). Słusznie uważa przy tym skarżący, że pod pojęciem działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy uważać nie tylko działkę dostępną z tej samej drogi publicznej. Ustawa nie wskazuje bowiem jednoznacznie, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny. w wyroku z 20 lipca 2010 r. ( K 17/08 OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) stwierdził, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu tego przepisu. Z analiz, które w sprawie były sporządzane dwukrotnie, przez organ i urbanistę, wynika, że w całym tak wyznaczonym obszarze, na żadnej z działek sąsiednich nie występuje jakakolwiek zabudowa. Mapa wskazuje na brak zabudowy również poza wyznaczoną granicą. Cały ten obszar jest przeznaczony pod uprawy polowe. Według informacji z rejestru gruntów część działki [...] o powierzchni 0,45ha sklasyfikowana jest jako użytek rolny, część o powierzchni 0,11 ha jako las, przy czym na mapie zaznaczono, że inwestycja planowana jest poza obszarem leśnym. Przekonująco zatem organ wykazał brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust.1 pkt. 1 wspomnianej ustawy. W sytuacji braku zabudowy i położenia nieruchomości na terenach rolnych nie było przekonujących powodów, dla których granice obszaru należałoby przesunąć, jak uważa skarżący, w taki sposób, aby objąć nią także najbliższą zabudowę, znajdującą się w odległości ponad 330m. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2016r. ( II OSK 2931/14 opubl. w CBOSA ) zasadnie, zdaniem sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wskazał, że wprawdzie jest dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego poza wartość minimalną, w takim jednak przypadku organ winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora ( por. także wyrok NSA z 28 stycznia 2016r. II OSK 1299/14 opubl.w CBOSA ). Słusznie Kolegium zwróciło uwagę, że najbliżej zabudowana działka nr [...] znajduje się we wsi D., w innym kompleksie gruntów i innej jednostce urbanistyczno- architektonicznej, objętej innym obrębem geodezyjnym. Brak jest w tej sytuacji uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że poszerzenie obszaru analizowanego miałoby służyć zachowaniu ładu przestrzennego i odpowiadało zastanemu stanowi zagospodarowania na tym terenie. Prawdą jest, że w przypadku obszarów rolnych, rzadko zabudowanych, wypełnienie wymogu zawartego w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy jest z reguły trudne lub nawet niemożliwe. Nie ma bowiem możliwości w takiej sytuacji nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Zniwelowaniu tej swoistej nierówności w traktowaniu właścicieli nieruchomości rolnych przy ich zabudowie służy właśnie regulacja przewidziana we wspomnianym już art. 61 ust. 4 ustawy, która umożliwia rolnikom, wprawdzie tylko tym posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tych gospodarstw. Jak już wspomniano, w tym przypadku przepis ten nie ma jednak zastosowania. Co więcej, zgodzić należy się z organem odwoławczym, według którego planowanej inwestycji nie sposób uznać za zabudowę zagrodową. Podobnie jak uważa Kolegium, także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja zabudowy zagrodowej zawarta w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania. Pojęcie to należy natomiast rozumieć przy zastosowaniu wykładni językowej, jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z 21 października 2016r. II OSK 101/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Nie można przy tym utożsamiać pojęcia "budynku gospodarczego", jak opisanego we wniosku z "budynkiem gospodarskim". Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada gospodarstwo rolne w miejscowości T., tam ma dom mieszkalny i stodołę. W świetle powołanej definicji nie jest możliwa realizacja kilku inwestycji związanych z tym samym gospodarstwem rolnym (mających służyć obsłudze tego samego gospodarstwa rolnego). Słusznie zatem Kolegium uznało, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną i budową budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy na terenie typowo rolniczym, z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze takiej zabudowy jednorodzinnej, jaka określona została we wniosku. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo ( tak NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2007 r. II OSK 1079/07 opubl. w CBOSA). Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Muszą być one brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy (jednorodzinnej) nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyroki NSA z 21 listopada 2013 r. II OSK 951/12 oraz 16 lipca 2014 r. sygn. II OSK 316/13 opubl. w CBOSA). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.