II SA/Lu 1012/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy – etap II I. stwierdza nieważność § 18 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1/5 do tejże uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części objętej pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Lu 1012/13 UZASADNIENIE Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem Wójta Gminy [...] w dniu [...] października 2013r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...]) skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - II etap, w części obejmującej § 18 oraz załącznik Nr 1/5 i domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały we wskazanym zakresie. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta zarówno z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, jak również z naruszeniem zasad sporządzania planu. W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał na naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przypadku uchwały z dnia [...] marca 2013r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] czerwca 2012r. znak [...] postanowił nie uzgodnić projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] etap II oraz określić warunki konserwatorskie, na jakich może zostać on uzgodniony: pozostawić dotychczasowe przeznaczenie funkcjonalne (RP - użytki rolne) działki nr [...] w miejscowości Kolonia K. oraz dotychczasowy przebieg (granice) strefy ekspozycji i ochrony obszaru (obiektu) zabytkowego. Obszar objęty zmianą w Kolonii K. położony jest w strefie ekspozycji i ochrony widokowej zespołu dworsko-pałacowego w K., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego. W uzasadnieniu tego postanowienia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że "nie jest możliwe zaakceptowanie przekształcenia części działki nr [...] i jej przeznaczenie pod zabudowę zagrodową. Takie przeznaczenie funkcjonalnie wiąże się z wprowadzeniem zabudowy kubaturowej (budynek mieszkalny, budynki gospodarcze, garaże), która stanowić będzie barierę przestrzenną w otwartym krajobrazie. Powstanie w tym miejscu zabudowy kubaturowej stanowiłoby barierę widokową w widoku "z" i "na" zabytek". Tymczasem część działki na [...] w uchwalonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została oznaczona jako teren o symbolu KKIII 1R z przeznaczeniem podstawowym - uprawy polowe, ogrodnicze, szkółkarskie. Na tym terenie dopuszcza się funkcjonowanie istniejących gospodarstw rolnych z siedliskami, w których możliwe jest przeprowadzanie bieżących prac modernizacyjnych, remontowych i realizacja nowych obiektów gospodarczych niezbędnych do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Wyklucza się lokalizację nowego zagospodarowania kubaturowego niezwiązanego z istniejącymi siedliskami (§ 18 uchwały oraz załącznik Nr 1/5). Z treści planu wynika więc, że na terenie oznaczonym symbolem KKIII 1R dopuszczalna jest realizacja nowych obiektów gospodarczych. Wojewoda [...] uznał, że powyższa zmiana przeznaczenia dla działki nr [...] wymagała ponownego uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Takiego uzgodnienia przedłożona dokumentacja prac planistycznych nie zawiera. W omawianej sprawie zasadne jest stwierdzenie, że przyjęte ustalenia ' planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania zaskarżonego aktu planistycznego. Obszar KKIII 1R objęty zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie ekspozycji i ochrony widokowej zespołu dworsko-pałacowego w K. wpisanego do rejestru zabytków. Celem ochrony konserwatorskiej jest właściwa ekspozycja zabytku i jego historycznie uwarunkowanego funkcjonowania w otwartej przestrzeni. Tymczasem postanowienia § 18 zaskarżonej uchwały dopuszczają realizację nowych obiektów niezbędnych do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Skoro zatem ustalenia planu są odmienne od treści uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie można przyjąć, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo. Ponadto - w ocenie organu nadzoru - przedmiotowy plan sporządzony został z naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587) w zakresie braku spójności pomiędzy § 18 części tekstowej planu a jego rysunkiem określonym w załączniku Nr 1/5 do uchwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi całość składającą się z części tekstowej (treść uchwały) i integralnej jej części w formie graficznej. Zgodnie z tekstem przedmiotowego planu dla obszaru KKIII 1R dopuszcza się funkcjonowanie istniejących gospodarstw rolnych z siedliskami, w których możliwe jest przeprowadzenie bieżących prac modernizacyjnych, remontowych i realizacja nowych obiektów gospodarczych niezbędnych do funkcjonowania gospodarstwa rolnego (§ 18 uchwały). Tymczasem na załączniku Nr 1/5 brak jest zabudowy. Powyższe przesądza - według Wojewody [...] - o niezgodności tekstu planu z załącznikiem graficznym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem brak ustalenia zabudowy na załączniku graficznym do uchwały pomimo ustalenia jej w tekście stanowi ewidentną sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną. Takie postanowienia uchwały - zdaniem Wojewody - naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powodują nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wójt Gminy wyjaśnił, że w toku procedury zmiany planu prowadzonej na skutek wniosku właściciela działki nr [...] położonej w miejscowości K. Kolonia (o zmianę przeznaczenia terenu, na którym działka ta jest położona) z terenów upraw polowych na teren zabudowy jednorodzinnej, nie uzyskano pozytywnego uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej LWKZ). W swym piśmie z dnia 29 czerwca 2012r. LWKZ postanowił nie uzgodnić projektu przedmiotowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz określił warunki konserwatorskie, na jakich może on zostać uzgodniony. W związku z negatywnym uzgodnieniem - jak stwierdza Wójt Gminy [...] - wycofano się z projektowanej zmiany planu, informując o tym LWKZ. W uchwalonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część południowa działki nr [...] została oznaczona symbolem KKIII 1R jako tereny rolnicze, dla których podstawowym przeznaczeniem są: uprawy polowe, ogrodnicze, szkółkarskie. Przytaczając fragment tekstu planu odnoszący się do przedmiotowego obszaru wskazano m.in., że dopuszcza się na nim funkcjonowanie istniejących gospodarstw rolnych z siedliskami, w których możliwe jest przeprowadzanie bieżących prac modernizacyjnych, remontowych i realizacja nowych obiektów gospodarczych niezbędnych do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Wyklucza się przy tym lokalizację nowego zagospodarowania kubaturowego niezwiązanego z istniejącymi siedliskami. Wójt Gminy końcowo podkreślił, że przedmiotowa działka (objęta skargą) jest przeznaczona tylko i wyłącznie do celów upraw polowych, ogrodniczych i szkółkarskich bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Dodatkowo działka nie jest zabudowana istniejącym siedliskiem, tak więc ustalenia planu w zakresie możliwości przeprowadzenia modernizacji, remontów jak również realizacji nowych obiektów gospodarczych niezbędnych do funkcjonowania gospodarstwa rolnego w tym konkretnym przypadku nie mają zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie powyższego terminu, w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sytuacja taka wystąpiła w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Jak wynika z akt sprawy, uchwała wpłynęła do organu nadzoru (Wojewody [...]) w dniu [...]. Wobec niewydania w terminie 30 dni od tej daty rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda [...] dostrzegając wadliwość uchwały, skorzystał z możliwości wniesienia na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że w toku procedury zmierzającej do zmiany planu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (LWKZ) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] nie uzgodnił projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. - etap II oraz określił warunki konserwatorskie, na jakich może on zostać uzgodniony. LWKZ zastrzegł mianowicie, by w odniesieniu do działki nr [...], położonej w strefie ekspozycji i ochrony widokowej zespołu dworsko-parkowego w K., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego, pozostawić dotychczasowe przeznaczenie funkcjonalne (RP - użytki rolne) oraz dotychczasowy przebieg (granice) strefy ekspozycji i ochrony obszaru (obiektu) zabytkowego. Uchwalona zmiana planu w odniesieniu do przedmiotowej działki nie realizuje wskazanych przez LWKZ warunków konserwatorskich, na jakich projekt mógłby zostać uzgodniony. Świadczy o tym już samo umieszczenie części działki nr [...] w obszarze oznaczonym symbolem KKIII 1R przeznaczonym pod uprawy polowe, ogrodnicze i szkółkarskie, ale jednocześnie z dopuszczeniem na tym terenie funkcjonowania istniejących gospodarstw rolnych z siedliskami, w których możliwa jest m.in. realizacja nowych obiektów gospodarczych. Wprawdzie § 18 uchwały zakazuje na tym obszarze lokalizacji nowego zagospodarowania kubaturowego niezwiązanego z istniejącymi siedliskami, jednakże organ konserwatorski nie wyraził zgody na jakąkolwiek zabudowę kubaturową wskazanej działki. Jeżeli zaś, jak stwierdza się w odpowiedzi na skargę, działka nr [...] nie jest zabudowana istniejącym siedliskiem i postanowienia planu o możliwości zabudowy w tym konkretnym przypadku nie mają zastosowania, to tym bardziej niezrozumiałe jest objęcie jej obszarem, na którym taka zabudowa pod pewnymi warunkami może zostać zrealizowana. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że wprowadzona zmiana przeznaczenia dla działki nr [...], polegająca na oznaczeniu terenu, na którym jest ona usytuowana symbolem KKIII 1R oraz wprowadzeniu przytoczonych ustaleń szczegółowych dla tego obszaru wymagała pozytywnego uzgodnienia z LWKZ, którego nie uzyskano. Nie można bowiem uznać, że wprowadzenie na części działki nr [...] terenu 0. symbolu KKIII 1R z przeznaczeniem podstawowym - uprawy polowe, ogrodnicze, szkółkarskie oraz dopuszczeniem realizacji nowych obiektów kubaturowych zostało uzgodnione, skoro LWKZ jako warunek uzgodnienia wskazał dla omawianego terenu przeznaczenie "RP" - użytki rolne, uzasadniając takie warunkowe uzgodnienie tym, że wprowadzenie zabudowy kubaturowej (budynek mieszkalny, budynki gospodarcze, garaże) stanowiłoby barierę widokową w widoku "z" i "na" zabytek. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu 1. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm. dalej p.z.p.) w toku procedury planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z istoty uzgodnienia wynika, że organ występujący o dokonanie uzgodnienia jest związany jego treścią. Zatem tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalenia planu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 września 201 Or. sygn. akt II SA/Ol 687/10 powołany w uzasadnieniu skargi). Dopuszczenie w § 18 zaskarżonej uchwały realizacji nowych obiektów kubaturowych wbrew negatywnej opinii LWKZ w sposób ewidentny stanowi naruszenie cyt. art. 17 pkt 6 lit. b p.z.p. i przesądza o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, jak też naruszeniu zasad sporządzania planu. Konsekwencją powyższego jest nieważność w tej części zaskarżonej uchwały stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 p.z.p. Należy zgodzić się nadto z zarzutem organu nadzoru odnośnie naruszenia przez załącznik graficzny Nr 1/5 do zaskarżonej uchwały § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W myśl tego przepisu "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Powyższe unormowanie oznacza zatem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi całość składającą się z części tekstowej (treść uchwały) i integralnej jej części w formie graficznej. Z tych względów nie może być rozbieżności między częścią tekstową a rysunkiem planu. Z tekstu przedmiotowego planu wynika, że na obszarze KKIII 1R istnieje zabudowa siedliskowa i dopuszczalna jest realizacja nowych obiektów gospodarczych w ramach funkcjonujących siedlisk, natomiast z załącznika graficznego do uchwały wynika, że analizowany obszar jest wolny od zabudowy. Trafnie zatem Wojewoda stwierdził, że brak ustalenia zabudowy na załączniku graficznym do uchwały, pomimo ustalenia jej w tekście stanowi ewidentną sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną. Opisane wyżej naruszenia prawa dotyczą zasad sporządzania planu oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co skutkuje - stosownie do dyspozycji cyt. art. 28 ust. 1 p.z.p. - nieważnością zaskarżonej uchwały w opisanej w sentencji wyroku części. Orzeczeniu o nieważności uchwały nie stoi na przeszkodzie upływ roku od dnia jej podjęcia, gdyż stosownie do unormowania art. 94 ust. 1 u.s.g. zakaz stwierdzenia nieważności z powodu upływu takiego okresu czasu nie odnosi się do aktów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zaś takim aktem (art. 14 ust. 8 p.z.p.). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z2012r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że w części, co do której orzeczono nieważność, zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku