II SA/Lu 1017/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w [...] oraz A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...]sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargi. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego, działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; dalej także: "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., znak: [...] 2016, o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych, oznaczonych obecnie numerami: [...], położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 8 kwietnia 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. Z. (dalej: "Prokurator Rejonowy") o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków i ujawnienia dokumentacji dotyczącej opisanych na wstępie działek gruntu, na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Powiatowego w Z. z dnia 30 czerwca 1973 r., sygn. akt. [...] Odmawiając uwzględnienia tego żądania wskazaną wyżej decyzją, Starosta wskazał, że dokumentacja sporządzona przez biegłego geodetę na potrzeby postępowania sądowego zakończonego omawianym wyrokiem sądu oraz nie została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie spełnia ona zatem wymogu określonego w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie"). Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ ten przywołał przepisy prawa i podkreślił, że niewątpliwie wobec braku przyjęcia wspomnianej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie jest możliwe dokonanie – w oparciu o nią – aktualizacji ewidencji gruntów w żądanym zakresie. Skargi na powyższą decyzję złożyli Prokuratur Rejonowy i A. S.. Prokurator Rejonowy w swej skardze zarzucił organowi drugiej instancji rażące naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c) ustawy, wskutek błędnego przyjęcia fakultatywności aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz – w konsekwencji – wadliwą odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów dotyczących ww. działek ewidencyjnych, poprzez ujawnienie numerycznego opisu ich granic w oparciu o dokumentację dotyczącą wykazania pasa spornych gruntów, sporządzoną dnia 24 sierpnia 1970 r., "ks. rob. nr [...]", będącą przedmiotem wyroku Sądu Powiatowego w Z. z dnia 30 czerwca 1973 r., sygn. akt [...] Prokurator podkreślił, że nie można tolerować sytuacji, w której prawomocne wyroki sądowe nie są respektowane przez urzędników państwowych, działających na podstawie i w granicach prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom organu, omawiana dokumentacja geodezyjna – jak wynika z jej treści – została zgłoszona w księdze robót geodezyjnych pod nr [...]. Ponadto, odpis szkicu granicznego został dostarczony Staroście w dniu 28 kwietnia 2016 r. wraz z odpisem wspomnianego wyroku Sądu Powiatowego w Z., zaś w aktach sprawy prowadzonej przez ten Sąd pod sygn. akt [...] znajdują się ustalenia co do pochodzenia owego szkicu i sposobu jego sporządzenia. To zdaniem Prokuratora, nie pozwala na pominięcie omawianego wyroku i odmówienie ujawnienia dokonanych w nim zmian. W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. A. S. w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, że w wyniku braku dobrej woli ze strony Starostwa Powiatowego w Z., nie może on uzyskać map do celów projektowych oraz poniósł straty finansowe, wynikające z zakupu materiałów budowlanych na potrzeby przyszłej inwestycji, której nie może zrealizować. Podkreślił, że jego pisma w sprawie "trafiają na odmowy, mimo że zarzuty o nierzetelne wykonanie map są przez instytucje uznane za zasadne", co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt [...]. Zdaniem strony, organ niezasadnie odmówił aktualizacji ewidencji, pomimo tego, że granice na gruncie są utrwalone, co generuje konflikty sąsiedzkie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej także: "P.p.s.a."), zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi Prokuratora Rejonowego oraz A. S. nie są zasadne. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem Sądu Powiatowego w Z. z dnia 30 czerwca 1973 r., sygn. akt. [...], organy administracji obowiązane były dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących opisanych na wstępie działek ewidencyjnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z istoty prowadzenia ewidencji gruntów wynika, w świetle art. 2 pkt 8 ustawy, że stanowi ona system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje określone wspomnianym przepisem stanowią tzw. informacje przedmiotowe, łącznie z informacjami, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy, w odróżnieniu od tzw. informacji podmiotowych, o jakich mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. W świetle norm określających istotę ewidencji jako systemu informacyjnego, nie ma żadnych wątpliwości, że wpisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno- deklaratoryjny a postępowanie ewidencyjne służy jedynie ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Organ ewidencyjny jedynie ujawnia w prowadzonym rejestrze dane wynikające z dokumentów. Oznacza to, że podstawę wpisów w ewidencji stanowią dokumenty wymienione w art. 23 ustawy, a także dane wynikające z materiałów zasobu i dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1c, ust. 2b pkt 1h ustawy. W myśl § 44 i § 47 rozporządzenia, ewidencja powinna być utrzymywana w aktualności zarówno co do stanu prawnego, jak i faktycznego. Za aktualność danych zawartych w ewidencji odpowiada starosta, który dokonuje aktualizacji z urzędu lub na wniosek, jednak w każdym przypadku w oparciu o dokumentację mogącą stanowić podstawę wpisu do rejestru zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się więc – jak wyżej wskazano – z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie może prowadzić do wprowadzenia zmian bez podstawy wynikającej z treści dokumentacji przewidzianej przepisami prawa. Podkreślenia wymaga zatem, że prowadzona przez starostę ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu ewidencyjnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Z akt sprawy wynika, że we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy domagał się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie dokumentacji dotyczącej wykazania pasa spornych gruntów działki [...], należącej do synowców R. D., działki [...] C. D. i działki [...] W. C., położonych w obrębie P. S., jednostka ewidencyjna [...]. Poza sporem jest, że działki nr [...] wskazane w dokumentacji sporządzonej na potrzeby opisanego wyżej postępowania sądowego, są obecnie oznaczone numerami [...] i [...]. Zmiana numeracji działek nastąpiła w związku z wywłaszczeniem gruntów pod drogę gminną. Dokumentacja z wywłaszczenia została wykonana w 1978 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w L. i zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...]. Organ pierwsze instancji ustalił również, że omawiana dokumentacja geodezyjna – szkic nr [...] pasa spornych gruntów będących przedmiotem sprawy C [...] w Sądzie Powiatowym w Z. położonych w [...], sporządzona w dniu 24 sierpnia 1970 r. przez biegłego geodetę T. S., nie została zaewidencjonowana w księdze robót geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z., tym samym nie została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że w rozstrzyganej sprawie brak było podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego, w oparciu o przedłożone dokumenty geodezyjne. Niewątpliwie bowiem, co wykazały organy w swoich rozstrzygnięciach, powyższa dokumentacja, jakkolwiek sporządzona została przez biegłego geodetę na potrzeby postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 30 czerwca 1973 r., sygn. akt [...], nie została jednak przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można przyjąć, że o przyjęciu tej dokumentacji do zasobu przesądza znajdująca się na tej dokumentacji sporządzona przez biegłego geodetę adnotacja "ks. rob. Nr [...]". Oczywiste jest bowiem, że Starosta Z., prowadzący – jak wynika z art. 22 ust. 1 ustawy – ewidencję gruntów i budynków, ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że sporna dokumentacja geodezyjna nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niekwestionowanym jest, że aktualnie w ewidencji gruntów przebieg granic między działkami nr [...] jest wykazany na podstawie operatu z pomiarów do celów ewidencji gruntów, wykonanego w latach 1964-1967 przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w L. zaewidencjonowanego pod nr [...]. Z treści tej dokumentacji wynika, że przebieg granic przedmiotowych działek został wykonany metodą fotogrametryczną poprzez uczytelnienie zdjęć lotniczych oraz fotomapy. Trzeba mieć również na uwadze, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem, który ma odzwierciedlać stan aktualny, dlatego też zmiany w ewidencji mogą być wprowadzane na podstawie dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia, ale wydanych po ostatnim wpisie w ewidencji, a to oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., I OSK 2901/14). Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem, jak wskazano wyżej, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Powiatowego w Z. z dnia 30 czerwca 1973 r., sygn. akt [...], dokonano zmian w ewidencji gruntów, związanych z wywłaszczeniem części opisanych działek, co potwierdza dokumentacja wykonana w 1978 r., zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...]. To oznacza, że dokumentacja geodezyjna załączona do wniosku Prokuratora Rejonowego, jak trafnie ustaliły organy, nie spełnia wymogu określonego w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten zaś jednoznacznie przesądza, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej między innymi na potrzeby postępowania sądowego, następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego oraz– co istotne, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy – przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu dokonywana zarówno, przy zastosowaniu reguł wykładni językowej, jak i celowościowo-funkcjonalnej oraz systemowej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów jest przedstawienie dokumentacji geodezyjnej, wyczerpująco wymienionej w tym przepisie, która została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niezrozumiałe są więc zarzuty Prokuratora Rejonowego co do naruszenia przez organy art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c ustawy, wskutek błędnego przyjęcia fakultatywności aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu. Oczywiste jest, że cytowany przepis nie jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego, zaś odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów dotyczących wspomnianych działek ewidencyjnych nie wynikała z wadliwej wykładni tego przepisu wskazującego – w sposób ogólny – dokumenty będące podstawą do dokonania aktualizacji zapisów ewidencji, lecz z braku spełnienia opisanej wyżej przesłanki aktualizacji, wskazanej w powołanym § 36 rozporządzenia. Niezasadne są również pozostałe zarzuty zawarte w skardze Prokuratora Rejonowego. Wskazać trzeba, że niewątpliwie wniosek o aktualizację operatu ewidencyjnego w oparciu o wspomniane orzeczenie sądu powszechnego wpłynął do Starosty [...] w dniu 8 kwietnia 2016 r., a więc wówczas, gdy obowiązywały już przepisy ustawy i rozporządzenia, wprowadzające wymóg przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozpatrzenie wniosku w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, a nie w dacie wydania omawianego orzeczenia. Bezzasadne są także zarzuty podniesione w skardze A. S.. Wbrew zarzutom skarżącego organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze treść zarzutów skarżącego, podnieść należy również, że ewentualne roszczenia odszkodowawcze skarżącego za działania organów administracji, z uwagi na swój cywilnoprawny charakter, nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia Sądu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi oddalił.